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在全面推进法治中全面保障人权

2015-05-06 15:51:21   来源:《人权》2015年第1期   作者:李君如
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  内容提要:党的十八届四中全会通过的关于全面推进依法治国的决定,是一个以法治保障人权的宏伟纲领。这一决定全面贯彻了“尊重和保障人权”的宪法精神,体现了党在全面推进依法治国中全面保障人权的思路和部署。全面保障人权是全面推进依法治国的内在要求和重要任务。在全面保障人权的过程中,必须始终坚持党的领导。党和法治的关系是法治建设的核心问题,也是全面保障人权的核心问题。

  关键词:依法治国 保障人权 十八届四中全会

  依法治国,是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,事关我们党执政兴国,事关人民幸福安康,事关党和国家长治久安。人们期盼已久的党的十八届四中全会,审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。这次全会是改革开放以来第一次专题研究部署依法治国基本方略的全会,这个《决定》是建设社会主义法治国家的行动纲领,也是中国人权事业全面推进的宏伟纲领。

  一、以法治保障人权的宏伟纲领

  我们要认识到,依法治国,尊重和保障人权,是中国共产党的执政方式和人民中国的治国方略的重大转变。《决定》把全面推进依法治国的总目标同尊重和保障人权原则有机地统一起来,制定了一个以法治保障人权的宏伟纲领。

  改革开放以来,在依法治国的问题上,我们的认识逐步提高和深化。在党的十一届三中全会启动改革开放和社会主义现代化建设大业时,邓小平在总结“文化大革命”悲剧的经验教训,特别是总结毛泽东晚年犯错误的深刻教训过程中,就已经提出“为了保障人民民主,必须加强法制”①,强调加强法制不是为了治民,而是为了民主。1996年2月8日,在中共中央举办的中央领导同志法制讲座结束时,江泽民同志在讲话中第一次提出了“依法治国”这一概念。他说:“加强社会主义法制建设,依法治国,是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分,是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。”②这以后,逐步用“法治”来取代“法制”这个概念。1997年9月12日召开的党的十五大系统阐述了“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。”③特别是,十五大报告对依法治国在国家政治生活中的地位作出了一个重要的定位:“依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略,是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保障。”④就是根据这一治理国家的基本方略,我们党提出了“建设社会主义法治国家”的任务。1999年九届人大二次会议通过的宪法修正案,在《宪法》第5条第一款中规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”这是中国共产党执政方式和治国方式转变的重要标志。

  党的十八大后,习近平总书记进一步提出:“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,法治是治国理政的基本方式,要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家。”⑤党的十八届四中全会以中央决定的权威形式制定了全面推进依法治国的行动纲领。可以说,这是中国近现代史上破天荒的大事,是中国共产党的治国理政思想和中华人民共和国治国方略的重大转变。

  这个转变,始终是同我们在人权问题上的原则立场有机地结合在一起的。回顾历史,我们记得,1997年确定依法治国的基本方略,1998年江泽民同志致信中国人权研究会。信中指出:“50年前通过的《世界人权宣言》,是联合国关于人权问题的第一个专门性文件,对于指导国际人权理论与实践的发展,推动世界人权事业的进步,发挥了积极的作用”;“占世界人口近四分之一的中华民族的独立和解放,是这一历史进步潮流中最具世界意义的成果”; “中华人民共和国成立以来,特别是改革开放以来,中国政府和人民将人权的普遍性原则和中国的具体国情结合起来,在促进和保护人权方面作出了巨大的努力,取得了举世瞩目的成就”;“我们要继续加强民主法制建设,依法治国,建设社会主义法治国家,进一步推进我国人权事业,充分保障人民依法享受人权和民主自由权利”⑥。10年后的2008年,在《世界人权宣言》发布60周年之际,胡锦涛同志在致中国人权研究会的信中再次强调,“在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的进程中,我们要一如既往地坚持以人为本,既尊重人权普遍性原则,又从基本国情出发,切实把保障人民的生存权、发展权放在保障人权的首要位置,在推动经济社会又好又快发展的基础上,依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。”⑦这些论述表达了中国共产党对人权问题的基本立场。2003年,党的十六届三中全会提出将“尊重和保障人权”纳入宪法的重大建议;2004年3月,这一建议在十届全国人大二次全会上被正式通过。这意味着人权保障从此纳入了国家根本大法的规范范畴,充分体现出中国对人权的尊重和保障已经作为治国理念贯穿到了国家政治、经济和社会生活的每一方面。这以后的实践,我们都亲身经历了,特别是制定了两个《国家人权行动计划》,影响巨大。

  党的十八届四中全会是又一个里程碑。《决定》指出,全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家;同时强调,实现这个总目标,必须坚持中国共产党的领导、人民主体地位、法律面前人人平等、依法治国和以德治国相结合、从中国实际出发等五项原则。这些原则强调,必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,以保障人民根本权益为出发点和落脚点,保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务,维护社会公平正义,促进共同富裕。这表明,这次全会通过的建设法治国家的行动纲领,是一个以法治保障人权的纲领。

  二、全面保障人权是全面推进依法治国的内在要求和重要任务

  我们高兴地看到,党的十八届四中全会通过的《决定》全面贯彻了“尊重和保障人权”的宪法精神,体现了党中央在全面推进依法治国中全面保障人权的思路和部署。“全面”是这个部署的最大特点。

  首先,全面保障人权,体现在全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国的决策中。这次全会前,习近平总书记在和党外人士座谈《决定》的起草问题时指出,这个文件把握了全面建成小康社会、全面深化改革开放、全面推进依法治国这“三个全面”的逻辑联系。我们在学习领会全会精神时,也要把握好这“三个全面”的逻辑联系,认识到全面建成小康社会、全面深化改革,都离不开全面推进依法治国。根据习近平总书记的这个提示,“全面保障人权”就体现在这三个“全面”之中。查阅提出“全面建成小康社会”的十八大文件和提出“全面深化改革”的十八届三中全会文件,我们可以发现“全面建成小康社会”和“全面深化改革”都包括了“全面推进依法治国”的任务和要求,包括了尊重和保障人权的任务。比如,党的十八大根据“五位一体”建设中国特色社会主义的总体布局,在阐述全面建设小康社会的新要求时,明确指出到2020年“依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成,司法公信力不断提高,人权得到切实尊重和保障”⑧。由此可见,尊重和保障人权和建设法治国家不是两回事,全面推进依法治国就是全面保障人权的实现。

  其次,全面保障人权,体现在我们要建设的法治体系之中。这次全会通过的《决定》指出,建设中国特色社会主义法治体系是全面推进依法治国的总目标。习近平总书记在论述依法治国的总目标时,深刻地指出:“全面推进依法治国涉及很多方面,在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手,这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。”⑨这个“总抓手”,就是要形成“1+5”六大法治体系。“1”就是要研究和建构中国特色社会主义法治理论;“5”就是要形成五大依法治国体系,即:一要形成完备的法律规范体系;二要形成高效的法治实施体系;三要形成严密的法治监督体系;四要形成有力的法治保障体系;五要形成完善的党内法规体系。这六大体系,每一个体系所强调的法治精神中都包括了“尊重和保障人权”的要求。在这个意义上,党中央提出了一个以法治体系建设来全面保障人权的大思路。

  再次,全面保障人权,体现在法治国家建设的工作基本格局之中。这次全会在提出建构法治体系的同时,还提出了工作的基本格局。在同党外人士座谈并征求对中共十八届四中全会《决定》意见的会议上,习近平总书记明确指出,这个《决定》反映了我国法治工作基本格局。这个“工作基本格局”,就是要根据“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”和“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的要求,从科学立法、严格执法、公正司法、全民守法这四个方面全面推进依法治国,促进国家治理体系和治理能力现代化。整个《决定》的主体部分内容,就是从立法、执法、司法、守法这四个方面来部署的。尊重和保障人权,不仅体现在这四个方面,而且是这四个方面的亮点。

  在科学立法问题上怎么保障人权?《决定》强调,法律是治国之重器,良法是善治之前提。特别是,《决定》提出了在加强重点领域立法时,要依法保障公民权利,加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度,保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实,实现公民权利保障法治化;还提出要增强全社会尊重和保障人权意识,健全公民权利救济渠道和方式。

  在严格执法问题上怎么保障人权?《决定》强调,各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。《决定》提出要坚持严格规范公正文明执法,依法惩处各类违法行为,加大关系群众切身利益的重点领域执法力度,建立健全行政裁量权基准制度,全面落实行政执法责任制。特别是,在论述全面推进政务公开时,《决定》明确以公开为常态、不公开为例外原则,推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。

  在公正司法问题上怎么保障人权?《决定》强调公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用,司法不公对社会公正具有致命破坏作用。为此,《决定》提出要完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度,建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,建立健全司法人员履行法定职责保护机制;要优化司法职权配置,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点,最高人民法院设立巡回法庭,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,探索建立检察机关提起公益诉讼制度;要推进严格司法,坚持以事实为根据、以法律为准绳,推进以审判为中心的诉讼制度改革,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制;要保障人民群众参与司法,在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与,完善人民陪审员制度,构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制;还要加强人权司法保障,强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障。

  在全民守法问题上怎么保障人权?《决定》强调法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障,法律权威要靠人民维护。因此,在推动全社会树立法治意识的同时,要建设完备的法律服务体系,推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设,完善法律援助制度,健全司法救助体系;要健全依法维权和化解纠纷机制,建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制,畅通群众利益协调、权益保障法律渠道;还要完善立体化社会治安防控体系,保障人民生命财产安全。

  从上述四个方面的工作基本格局中,我们可以清晰地体会到,这次全会通过的《决定》中关于尊重和保障人权的规定,在中国人权事业发展的历史上是前所未有的。这些任务,不仅反映了广大人民群众的要求,而且体现了中国已经签署批准的《经济、社会和文化权利国际公约》,以及中国已经签署的《公民权利和政治权利国际公约》的精神。因此,我们完全有理由说,这是一个在全面推进法治中全面保障人权的纲领性文件。

  三、在全面保障人权中始终坚持党的领导

  在学习党的十八届四中全会文件的时候,人权理论工作者不仅要带头学好,还要认识到自己身上肩负的时代使命和社会责任。特别是在政治上要坚定不移走中国特色社会主义法治道路,始终不渝坚持党对人权事业的领导。

  在十八届四中全会上,习近平总书记对《决定》的起草工作做说明时,深刻地指出:“党和法治的关系是法治建设的核心问题。”⑩ 他还强调,“对这一点,要理直气壮讲、大张旗鼓讲。要向干部群众讲清楚我国社会主义法治的本质特征,做到正本清源、以正视听。”(11)这个问题,同样是我们在推进中国人权事业全面发展时,任何时候都不能忘记的。

  为什么全面推进依法治国,尊重和保障人权,建设社会主义法治国家,必须坚持而不能离开中国共产党的领导?

  首先,党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。在中国这样一个有几千年专制主义传统的国家推进依法治国离不开中国共产党的领导。中国共产党的领导地位不是自封的,而是历史的选择、实践的结论。1840年鸦片战争以来,面对强大的反动势力和复杂的社会矛盾,中国社会从地主阶级革新派、农民领袖、资产阶级改良派,到资产阶级革命派都想引领中国走向进步,但都没有成功。中华民族的独立和解放,中国人民的人权,是在中国共产党的领导下取得的;保障中国人民的生存权和发展权,解决13亿人民温饱问题和初步建成小康社会,也是在中国共产党的领导下实现的。中华民族走向国家富强、民族复兴、社会文明和人民幸福,必须有一个坚强的领导核心,这个核心无可替代,就是执政的中国共产党。历史也已经证明,在中国,从民主革命到社会主义改造,从社会主义建设到改革开放,始终不渝地致力于推进依法治国的,维护和保障中国人民人权的,也是中国共产党。这是因为,中国共产党不仅是中国工人阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队,有着不断与时俱进的科学理论的指导,而且在长期的实践中形成了为人民服务、实事求是、艰苦奋斗等优良传统,以及由此而生成的自觉抵制各种错误各种腐败的抗体。实践是最权威的。对于这一来自历史、来自实践的结论,是任何一家一派的理论都无法推翻的。今天,全面推进依法治国,尊重和保障人权,建设社会主义法治国家,面对的困难和挑战绝不会少,我们不仅要排除来自国外的自由主义等各种思潮的干扰,还要克服来自我国社会几千年形成的封建专制主义和小生产思想的影响,克服自己头脑中种种幼稚的片面的思想观念的影响。要战胜这些国内外错误思潮或模糊观念的干扰影响,只有在中国共产党领导下才能做到。

  其次,我国宪法确立了中国共产党的领导地位。我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果,确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。我们讲坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政,其中就包括了要依宪坚持党的领导这一要求。从1954年制订人民共和国第一部宪法开始,就强调这是中国共产党执政的“总章程”。这个宪法是在中国共产党领导下制订的,是一部很好的社会主义类型的宪法。但是,后来在实践中有一段时间执行得并不好,特别是“文化大革命”运动中发生的一系列严重错误行为,完全践踏了宪法和法律的权威性,践踏了人权。能不能以此为据否定党的领导呢?不能!因为,这个时候恰恰是党的领导不能正常实施的时候,在“文化大革命”中甚至各级党委都被“踢开”了。也就是说,不是因为党的领导妨碍了宪法和法律的实施,而是破坏和否定党的领导才导致了宪法和法律不能有效实施。当然,我们同时也认识到,过去在党的领导方面也存在党政不分、权力过于集中等弊端,这也导致了有法不依、违法不究、侵犯人权等问题。正是有了这个极其深刻的教训,我们党在拨乱反正中,一面重新提出要坚持党的领导,一面提出民主要制度化、法律化,进而提出要依法治国。我们努力的方向,就是要把党的领导与依法治国统一起来,既不能以坚持党的领导为名无视宪法和法律的权威性,也不能以坚持依法治国为由否定党的领导。十八届四中全会进一步强调指出:“坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所系、幸福所系,是全面推进依法治国的题中应有之义。党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。”(12)

  再次,这也对党提出了极大考验。在世界观多元化的今天,现实生活中,否定党的领导和无视党纪国法、侵犯人权两种情况都存在。所以,必须看到今天坚持“依法治国”、“依宪治国”面临着复杂的考验。在党内,尽管党在理论上已经认识到依法治国、依宪治国的重要性,已经认识到党必须在宪法和法律范围内活动,但这并不是说在党内所有人都已经认识到这一点。《决定》的一个亮点,就是明确提出可以通过加强和改进党的领导,来解决党的领导和社会主义法治的一致性问题。

  改革开放以来,我们在政治体制改革中已经对什么是党的领导作了新的界定。第一,明确了党的领导主要是政治、思想和组织领导,同时要在宪法和法律范围内活动,党的主张要通过法定程序成为国家意志。在党的十二大党章中就已经规定了“党必须在宪法和法律范围内活动”。第二,在党委与人大、政府、政协等机构部门的关系问题上,从十五大开始,就明确实行“总揽全局,协调各方”的原则,即不是过去那样包揽全局、干预各方。第三,还明确了党对国家和社会领导的具体任务,这就是一要制定大政方针,二要提出立法建议,三要推荐重要干部,四要进行思想宣传,五要发挥党组织和党员的作用,六要坚持依法执政,以此来实施党对国家和社会的领导。这些规定,对于什么是党的领导、怎样坚持党的领导,从内涵和外延都作了不同于过去的规定。

  这次党的十八届四中全会进一步把这些规定和依法治国的要求结合起来,围绕加强和改进党对全面推进依法治国的领导,提出了“三统一”、“四善于”,并作出了系统部署。所谓“三统一”,就是“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来,把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来,把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”(13);所谓“四善于”,就是“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一”(14)。因此,党的领导和社会主义法治一致性的问题,党的领导和保障人权一致性的问题,从本质上讲,是一个实践的问题。各级党委如果能够切实按照这“三统一”、“四善于”的要求去做,就能够把文件中提出的“党的领导和社会主义法治一致性”的原则变为现实。

  概括起来,在处理党的领导和依法治国、依宪治国、尊重保障人权的关系时,一要解决认识问题即不能把这两者对立起来,二要解决实践问题即更好地践行依法治国、依法执政的要求。这两个问题解决好了,党和法治关系这一法治建设的核心问题也就迎刃而解了,中国人权事业也就顺利发展了,中国特色社会主义法治道路也就畅通无阻了。

  (李君如,中国人权研究会副会长、中共中央党校原副校长。)

  注释:

  ①《邓小平文选》,2版,第2卷,人民出版社1994年版,第146页。

  ②《江泽民文选》,第1卷,人民出版社2006年版,第511页。

  ③《江泽民文选》,第2卷,人民出版社2006年版,第28-29页。

  ④同上注,第29页。

  ⑤习近平:《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》,载《人民日报》,2012年12月5日。

  ⑥同注③,第54页

  ⑦胡锦涛:《致中国人权研究会的信》,载《人民日报》,2008年12月12日。

  ⑧胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进  为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》,人民出版社2012年版,第17页。

  ⑨习近平:《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》,载《人民日报》,2014年10月29日。

  ⑩同上注。

  (11)同上注。

  (12)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,人民出版社2014年版,第5页。

  (13)同上注,第5页

  (14)同上注,第5页

  Abstract: The decision on fully advancing rule of law as adopted by the Fourth Plenary Session of the 18th Central Committee of the CPC constitutes an ambitious blueprint of protecting human rights by rule of lawThe decision represents a full implementation  of the constitutional spirit of “respecting and protecting human rights” and is reflective of the CPCs guiding idea and roadmap of achieving full protection of human rights in tandem with and in the process of fully advancing rule of law. Full protection of human rights is both an inherent requirement and a vital task of the rule of law. The CPCs leadership must be adhered to throughout the process of achieving full protection of human rights. The relationship between the CPC and rule of law representsa core issue for both the building of the rule of law and the achievement of full protection of human rights.

  (责任编辑 叶传星)
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