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论人权保障与国家治理现代化的关系

2015-05-06 15:45:35   来源:《人权》2015年第1期   作者:张晓玲 冯巾桐
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  内容提要:人权保障和国家治理现代化有着内在的联系。一方面,人权保障是国家治理现代化的基础和根本标准,国家治理现代化包含着民主化、法治化、文明化的要素,而人权是贯穿这些要素的基础性概念。另一方面,人权也为国家治理现代化的实现提供了条件和动力。国家治理现代化以人权作为国家追求的根本价值目标。人权保障也是实现善治格局的动力和检验国家治理制度是否现代化的标准。

  关键词:人权保障 国家治理 现代化

  中国共产党十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第一次明确提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”①。十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》又指出:“依法治国,是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”②。那么,人权与国家治理现代化是什么关系?在国家治理现代化中,人权处于什么地位?起着什么作用?本文试探讨两者的关系。

  一、人权保障是国家治理现代化的基础和根本标准

  国家治理现代化,是一个内涵丰富的概念,主要包含民主化、法治化、文明化等要素。而人权是贯穿这些要素的基础性概念。

  (一)国家治理体系和治理能力的现代化强调治理方式的民主化

  国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。1995年,全球治理委员会发布《天涯成比邻》(Our Global Neighborhood)报告,在其第一章“新的世界”中即指出,治理是“各种各样的个人、公共的或个人的团体处理其共同事务的总和”,从而将治理与民主权利联系起来。③民主化强调人民是治理的主体,强调从统治、管理到治理的转变,要求公共治理和制度安排都必须保障人民当家作主。民主是国家治理现代化的本质特征,是区别于传统国家治理体系的根本所在。所以,政治学家也将现代国家治理称为民主治理。

  国家治理方式的民主化是对人权的认可和肯定,是对人民群众主体地位的尊重和肯定。国家治理现代化强调治理的多元化,在社会结构分化和多元利益主体的格局下,政府不仅是治理的主体,也是治理的对象;社会不再只是治理的对象,也成为治理的主体。这要求我们转变观念,树立新的国家权力观,强调对公权力的制约和监督,强调公权力要为人民权利服务。真正做到发展为了人民,发展依靠人民,发展成果由人民共享。

  中国共产党十八大报告、十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在强调加强社会主义民主政治制度建设时,出发点和落脚点都是要“保证人民当家作主为根本”,保障人民的权利。党的十八大报告指出:“要更加注重健全民主制度、丰富民主形式”;“要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道,就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商,广纳群言、广集民智,增进共识、增强合力。”④十八届三中全会的决定提出“发展社会主义民主政治,必须以保证人民当家作主为根本,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,更加注重健全民主制度、丰富民主形式,从各层次各领域扩大公民有序政治参与,充分发挥我国社会主义政治制度优越性。”⑤十八届四中全会的决定提出:“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,以保障人民根本利益为出发点和落脚点,保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务,维护社会公平正义,促进共同富裕。必须保证人民在党的领导下,依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务。”⑥民主是人权的重要内容,也是人权的政治保障。没有民主,人权很难得到实现。不以保障人权为目标的民主也会偏离正确的方向和价值。人权是国家治理民主化的基础。

  (二)国家治理现代化要求治理方式的法治化

  现代法治是人权的产物,离开了人权保障就不是真正的法治。法治要求宪法和法律成为公共治理的最高权威,国家的一切行为都必须在宪法和法律的范围内进行;要求公共权力运行的制度化和规范化;要求参与国家治理的行为,都应纳入法治化的轨道进行;要求“国家治理者要善于运用法治思维和法律制度治理国家,充分发挥法治的可预期性、可操作性、可救济性等优势,使不同利益主体求同存异,依法追求和实现自身利益最大化,实现国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化”⑦。治理方式的法治化,即推进法治中国建设。法治中国包括了三个维度:法治国家、法治政府和法治社会。这三个维度都以尊重和保障人权为基本标志。法治国家建设中,国家建构要以尊重和保障人权为价值目标;法治政府建设中,政府公权力受到约束,人权得到保障和实现;法治社会建设中,要坚持人民主体地位,保证公民的参与权。法治通过对一切私人的、公共的权力施以必要的法律限制,从而保障公民的基本权利。不以保障人权为目标的法治不是真正的法治。

  人权是考量治理者是否具有现代化治理能力的标准。法治是治国之重器,良法是善治之前提。法治是进行国家治理的内在要求,而法治的前提是良法。所谓良法,一定是保障人权的法。因此,人权保障是法治的基本标志,也是国家治理能力和治理体系现代化的标志。习近平总书记强调:“各级领导干部要带头依法办事,带头遵守法律,牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念,不要去行使依法不该由自己行使的权力,更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”⑧将法治精神融入国家治理就是要确立和强化人权和公民权利神圣的观念和信念,确保在各种考量中,人权和公民权利具有优先性,这是使人活的自由且有尊严的内在要求。⑨

  法治是国家治理体系和治理能力的重要依托,离开了法治化谈国家治理现代化是没有意义的,离开了人权谈法治化和国家治理现代化也是没有意义的。国家治理体系现代化就是要创造一个保障人权的制度体系。不断完善宪法和法律制度,回应人民群众日益丰富的合理诉求,使得国家治理体系中的各种制度以人权为基本精神内核,为国家治理体系和治理能力的现代化提供合理内核。

  (三)国家治理现代化要求实现治理的文明化

  文明化是建立在人类一切最美好的价值基础之上的,如自由、平等、博爱、人道、善良、公平公正、宽容等,人权就是这些美好价值的集中体现。因此,国家治理文明化强调以人为本,促进人的全面发展,要求在国家治理的理念上和治理的过程中尊重人和爱护人;要求“更少的强制,更多的同意”,“寓管理于服务之中”,“更多的对话协商沟通合作”,“更少的排斥和歧视”⑩;文明化要求提高全社会的人权意识,反对把人不当做人来对待的丑陋现象,反对拜金主义、极端的利己主义,要求树立正确的权利与义务观,正确处理人与人之间、个人与集体之间的权利与义务关系,要求把人权作为全社会的价值共识,形成人权文化。一个国家的现代化,绝不仅仅体现在GDP指标上,而主要体现在人的现代化即文明化上。国家治理现代化要求实现治理的文明化。

  尊重和保障人权代表着一种崭新的人文精神和美好的理想,也是当今社会最基本的道德标准和道德底线,是人类文明进步的基本标志。在现代化的国家治理中更注重提升人的价值,正是人权进步的体现。

  在国家治理现代化中涉及到三个主要问题,即谁治理、治理的方式、治理的目的,都与人权相联系,都是以人权为基础和以人权为评价目标的。总之,人权保障是国家治理现代化的必然要求和价值目标,也是衡量国家治理现代化的一个根本标准。

  二、人权是国家治理现代化的实现条件和基本标志

  人权作为国家治理现代化的基础和标准,也为国家治理现代化的实现提供了条件和动力。

  (一)国家治理现代化要求把人权作为国家追求的根本价值目标

  在当今世界,人权是衡量国家治理现代化的一个共同标准,在国家治理中居于基础和核心的地位。国家治理现代化要以实现人权为根本的价值目标。只有建立在尊重和保障人权基础之上的现代化才是符合人类文明进步趋势的现代化。人权保障为国家治理体系建设提供价值指引。

  人权是国家治理创新的目标,为治理创新指明方向。国家治理体系和治理能力现代化强调从统治、管理到治理的转变,这种从传统的管理方式向新的管理方式的转变,是一种从治理理念到治理方式上的创新。人权是推动治理理念和治理方式创新的根本动力。

  政权的合法性是国家治理现代化的重要特征,人权保障是国家政权的合法性基础,也是国家治理现代化有效性的必要条件。保障人权的国家治理体系是人民拥护国家治理体系的基础。保障人权是人民同意政府统治的条件。合法性是指公共权力和社会秩序被广大民众自觉认可和服从的性质和状态,反映的是人民群众对政治共同体、基本制度和重大政策具有较强的信任感和较高的认同度。只有把人权内化于各类治理主体,体现在制度体系的设计和运行之中,才能实现国家治理现代化。

  人权思想是根植于我们民众心中的价值诉求。我们要从我们传统文化中挖掘人权保障的合理因素,大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观,加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。习近平总书记指出,坚守我们的价值体系,坚守我们的核心价值观,必须发挥文化的作用。要加强对中华优秀传统文化的挖掘和阐发,努力实现中华传统美德的创造性转化、创新性发展,把跨越时空、超越国度、富有永恒魅力、具有当代价值的文化精神弘扬起来,把继承优秀传统文化又弘扬时代精神、立足本国又面向世界的当代中国文化创新成果传播出去。只要中华民族一代接着一代追求美好崇高的道德境界,我们的民族就永远充满希望。(11)

  (二)国家治理现代化致力于形成协商治理、多元共治的善治格局

  人权保障是实现善治格局的动力。在这一善治的格局中,治理的主体是多元化的,既涉及公共部门,也包括私人部门、民间组织和公民个人等。

  一个国家选择什么样的治理体系,是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的,是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系,是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。在当代中国,社会急剧变迁,社会中不同的利益群体已经形成,各种利益冲突日益明显,一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足,知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在,群众对社会不公平和腐败问题反应强烈,现存的许多体制机制严重阻碍社会进步。这些难题,都考验着我们国家的治理能力。也因为如此,国家治理体系和治理能力的现代化是历史的选择。解决这些难题和问题,还是要靠改革,通过全面深入的改革实现国家治理体系和治理能力的现代化,并提供长效之策。(12)

  实现多元治理是国家治理现代化的题中之义。这种新型的多元治理,对治理者的治理能力提出了更高的要求,这种能力包括具有先进的价值理念的能力,也包括运用制度进行有效管理的能力,人权是形成这些能力的源泉和动力。换言之,这种协商治理、多元共治格局的形成,特别需要以人权作为保障。实现真正的善治,要尊重和保障公民的基本权利,激发公民的参与,以体现人民的主体地位。而且,充分尊重人权是国家治理者必须具备的基本意识,把人权作为治理的价值追求和全社会的价值共识,可以促进全社会对国家治理合法性的认同,可以促进有效的国家治理。

  (三)人权是检验国家治理体系是否现代化的标准

  人类进入21世纪,人权已经成为检验一个国家是否现代化的重要标志,制度现代化作为国家现代化的重要组成部分,也要以人权保障为标准。因此,国家治理体系现代化的基础和标准是人权,这要求在进行国家制度建构中,要特别注意从人权的视角和高度来创新机制和制度,对于不符合人权的机制和制度必须进行改革。

  国家治理体系,是管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明建设等各领域的体制、机制和法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。只有以保障人权为内容和目标的国家制度才是现代化要求的制度。推进国家治理现代化,要把人权保障放在突出位置,人权作为软实力,在一定程度上,直接决定着国家治理的成败,关系到中华民族的伟大复兴和中国梦的实现。

  国家治理能力现代化,指的是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。“必须适应国家现代化总进程,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,提高国家机构履职能力,提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化,不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力”(13)。十八届四中全会决定指出,党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者,要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。(14)党员干部运用法治思维和法治方式进行治理的能力内含着人权的要素。我国宪法规定,国家尊重和保障人权。改革不仅要于法有据,首先要尊重宪法,以保障人权为价值目标。

  推进国家治理体系和治理能力现代化,必须以人权为标准,改革不适应实践发展要求的体制机制,不断构建新的体制机制,使各方面制度更加科学、更加完善。十八届四中全会要求形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系。这些体系是国家治理体系现代化的重要组成部分,它们的形成都要以人权为价值目标,否则很难称之为现代化的国家治理体系。

  三、中国在促进人权、推进国家治理现代化方面的努力和成就

  人权、民主、法治与国家治理现代化内在联系,不可分割。人权对国家治理现代化意义重大,人权是国家治理现代化的基础和根本标准,推进国家治理现代化的根本目的是为了更好地保障人权。

  新中国成立以来,特别是改革开放以来,中国在人权、民主和法治建设方面取得了巨大成就。2004年3月,中国十届全国人大二次会议审议通过的宪法修正案,将“国家尊重和保障人权”载入宪法,揭开了中国人权事业发展的新篇章。

  民主是人类政治文明发展的成果,也是世界各国人民的普遍要求。尊重和保障人权,保证人民依法享有广泛的权利和自由,是发展社会主义民主的内在要求。20世纪70年代末实行改革开放政策以来,中国在深化经济体制改革的同时,坚定不移地推进政治体制改革,中国的民主制度不断健全,民主形式日益丰富。

  社会主义民主,就是国家一切权力属于人民,人民切实享有宪法和法律规定的各项权利。中国的社会主义民主,是建立在人权保障基础上的民主。

  公民参与是民主政治的核心问题之一,是实现善治的必要条件。近年来,中国的选举参与的平等性得到进一步保障;民主协商参与不断发展,在我国基层兴起了多种形式的民主协商实践,如民主恳谈会、民主听证会、社区议事会等;非政府组织政治参与稳步发展,截至2013年6月底,中国依法登记的社会组织有50.67万个,其中社会团体27.3万个,民办非企业单位23万个,基金会3,713个,从业人员超过1,200万人。民间组织成为政治参与的重要力量;各级政府对公民的政治表达更加宽容。公民参与的非常规形式增多;公共领域透明度加强。政府的透明度是公众参与的必然要求和基础,2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》为保障公民知情权提供了法律依据。政府信息公开制度正在落实,比如,2010年3月,财政部等8个中央单位先后在各自网站上公布了本年度财政预算。各级政府建立新闻发言人制度。从中央到地方,重要的法律、政策出台前,都要通过举行听证会、公布全文等方式,广泛地征求社会不同群体的意见和建议。满足公众知情权的需求,保障公民监督权。政务公开、村务公开、厂务公开等民主形式也在不断发展。网络政治参与方兴未艾,互联网已经成为中国公民政治参与的新途径。一方面,强国论坛、天涯、微博、博客以及QQ群等社交型平台,为网民发表意见提供了广阔的空间,是民意表达的新渠道。另一方面,随着网民网络问政热度的高涨,政府以尊重民意为中心不断创新有关制度。

  2006年1月,中华人民共和国中央人民政府门户网站开通。目前,各级政府网站都公布了电子邮箱、电话号码,普遍设立了市长信箱、县长信箱等,接受民众的来信。一大批通过互联网反映出来的问题得到了解决。

  中国政府还通过开展绿色邮政、专线电话、网上信访、信访代理等多种渠道,为人民群众反映问题、表达诉求、提出意见建议,提供便利。近三年来,每年通过互联网征求到的建议多达几百万条,为完善政府工作提供了有益参考。各级政府出台重大政策前,通过互联网征求意见已成为普遍做法。为便于公众举报贪污腐败等问题,中央纪检监察机构和最高人民法院、最高人民检察院等开设了举报网站。中国领导人经常上网了解公众意愿,有时直接在网上与网民交流,回答网民的问题。网络问政作为一种新兴的电子民主形式,是推动中国民主发展的重要力量。

  中国的社会主义民主政治,使占世界约五分之一人口的这个东方大国的人民,在自己的国家和社会生活中当家作主,享有广泛的民主权利,这是对人类政治文明发展的重大贡献。中国共产党十八届三中全会进一步提出要求:要加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,建设社会主义法治国家,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。

  人权是法治的前提,法治是人权的保障。正如联合国文件指出的那样:在法治社会里,每个人感到安全有保障,纠纷得到和平解决,伤害得到有效补偿,并且所有违反法律的人,都要被追究责任。

  依法治国是中国的治国方略。1999年,中国将“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”载入宪法。2012年,习近平总书记指出:“只有保证公民在法律面前一律平等,尊重和保障人权,保证人民依法享有广泛的权利和自由,宪法才能深入人心,走入人民群众,宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动”;“我们要依法保障全体公民享有广泛的权利,保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实,努力维护最广大人民根本利益,保障人民群众对美好生活的向往和追求”(15)。这一论述深刻揭示了法治与人权的关系。

  今天,中国已经基本形成了中国特色社会主义法律体系。中国的法治建设得到进一步的重视。2013年中共十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“法治中国”的新概念,指出“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”(16)法治中国建设与推进国家治理体系与能力现代化是同一个过程。

  十八届三中全会在阐述法治建设时,强调“完善人权司法保障制度。国家尊重和保障人权。进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。健全错案防止、纠正、责任追究机制,严禁刑讯逼供、体罚虐待,严格实行非法证据排除规则。逐步减少适用死刑罪名。废止劳动教养制度”等。(17)从这些阐述可以看到,中国更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,进一步强调完善人权的立法,严格执法,公正司法,推进人权保障制度化,保证人民依法享有广泛权利和自由。法治对人权的保障在加强。

  十八届四中全会提出,全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。这就是,在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。(18)

  总之,推进国家治理现代化的根本目的之一就是为了更好地保障人权,尊重和保障人权是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。国家治理体系现代化必然会将我国人权保障推向新的发展水平。

  (张晓玲,中央党校政法部教授、副主任、中央党校人权中心主任;冯巾桐,中央党校研究生院法学专业博士生。)

  注释:

  ①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,人民出版社2013年版,第3页。

  ②《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,人民出版社2014年版,第1-2页。

  ③转引自李龙、任颖:《论国家治理与人权保障》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2014年第5期。

  ④参见胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进  为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》,人民出版社2012年版,第25、26页。

  ⑤同注①,第28页。

  ⑥同注②,第6页。

  ⑦江必新:《推进国家治理体系和治理能力现代化》,载《光明日报》,2013年11月15日。

  ⑧习近平:《各级领导干部要带头依法办事牢固确立法律红线不能碰》,载《人民日报》,2014年1月9日。

  ⑨参见张文显:《法治与国家治理现代化》,载《中国法学》2014年第4期。

  ⑩参见何增科:《怎么理解国家治理及其现代化》,载《时事报告》2014年第1期。

  (11)习近平在中央党校省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上的讲话,

  参见http://newsxinhuanetcom/photo/201402/17/c_119374303htm,2014年12月1日访问。

  (12)参见江必新:《国家治理现代化基本问题研究》,载《中南大学学报(社会科学版)》2014年第3期。

  (13)习近平:《完善和发展中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化》,载《人民日报》,2014年2月18日。

  (14)参见注②,第36页。

  (15)习近平:《在首都各界纪念现行宪法公布实施30周年大会上的讲话》,载《人民日报》,2012年12月5日。

  (16)同注①,第31-32页。

  (17)参见上注,第34页。

  (18)参见注②,第4页。

  Abstract::There is an inner connection between the protection of human rights and good governance.On the one hand,human rights protection is the foundation and fundamental criteria for good governance,which contains democracy,rule of law and civilization,with human rights being a crosscutting element.On the other hand,human rights protection provides conditions and motives for realizing good governance.The latter should take human rights as fundamental value.Human rights protection is also a good test for the governance.

  (责任编辑 叶传星)
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