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中国特色社会主义法治体系的人权链接

2015-01-13 16:48:47   来源:《人权》杂志   作者:滕宏庆 陈月
  2011年中国特色社会主义法律体系初步形成,2014年我国则正式开启中国特色社会主义法治体系的构建,依法治国、建设社会主义法治国家成为了党和国家治国理政的总目标。法治体系是指法治国家在依法治国中所倚据的宪法权威和法律主治综合体,中国特色社会主义法治体系包含的五个子体系:完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系无不与尊重保障人权密切相关。

  一、从中国特色社会主义法律体系到法治体系

  2014年10月23日,中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),《决定》提出全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。事实上,中国共产党在1979年就开始反思要使人民民主制度化、法律化,不因领导人意志改变而改变,意识到法治是一国经济社会发展的制度基础,是维护社会和谐稳定、保障公民基本权利、实现政治民主的重要途径。党的十五大愈加明确提出“依法治国,建设社会主义法治国家”,并在1999年入宪。党的十六大、十七大报告又指出要形成和完善“中国特色社会主义法律体系”。党的十八大报告更强调了依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略,法治是治国理政的基本方式,所以,全面推进依法治国是我党三十多年以来一直坚持的理念和行动。但十八届四中全会《决定》中的“建设中国特色社会主义法治体系”却是第一次在党中央的正式权威文件中出现,不同于过往提出的“法律体系”,这一字之差的“法治体系”意义非常,实现了质的飞跃,成为了中国特色社会主义法治理论的崭新概念。

  首先,法治体系是法治发展的历史结晶。古希腊以降的千年时光,民主法治思想不断深入人心并在世界各国开花结果,但伴随着一战二战中的法治陷落而招致的巨大人类灾难,充分表明了法治理念不足以自行,亟需客观稳定的法治体系才能拱卫法治如磐石坚稳。其次,法治体系是法治内容的逻辑依归。宪法权威、法律优位、法律保留、权力制约、越权无效、程序正义、政党政治、代议民主、法治政府、司法公正、人权保障、全民守法等法治化的内容构成不是孤立存在平面上的点对点,恰恰相反,它们相互联系、相互作用、相互激发,从而形成了立体化、系统化、逻辑化的法治体系。最后,法治体系是法治国家的构成要件。法治体系之于法治国家不可或缺,法治体系不但是法治国家成立的前提基础,而且是法治国家发展的动力来源;法治体系不但是法治国家规则的制定框架,而且是法治国家原则的缔造设计;法治体系不但是法治国家理念的原生原创,而且是法治国家制度的支持支撑。所以,法治体系是指法治国家在依法治国中所倚据的宪法权威和法律主治综合体。

  中国特色社会主义法治体系具体又包括五个子体系:完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。而《决定》还提出全面推进依法治国,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。所以,中国特色社会主义法治体系的独特价值更在于其链接着人权,即五大子体系的形成组织、内外发生、彼此关联、发展路径无不应当出于人权,归于人权。可以说,没有人权连接点的法治体系便是一盘散沙,而缺乏人权导向的法治体系终将遮蔽正义。为此,我们应当在中国特色社会主义法治体系的建构当中积极关照和尊重回应所有这些人权链接。

  二、法律规范体系的人权链接

  2011年3月全国人大宣布我国以宪法为核心,以民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成。尽管如此,过往立法过程侧重部门本位而且立法重点偏向经济领域的缺陷却也十分明显,所以,《决定》在立法主体、立法程序、立法内容三个方面都体现出了权利立法的转变。首先,立法主体权力法定化。宪法规定我国各级人民代表大会及其常委会才享有立法权,而我国除了人大立法还有广泛存在的授权立法,即经过法律明定赋予国务院职能部门、省级政府、较大的市政府制定规章的权力。《决定》进一步将此扩大到设区的市,这就需要通过《立法法》的修改来明确授予设区的市这一新增立法权限,从而激活地方更好地立足本地实际进行立法,实现依法治理的现代化,但同时也要注意解决好地方立法职权交叉与地方立法保护主义下造成的立法冲突和以公益为名侵害私权的问题。其次,立法程序权利保障化。我国以往立法只是在立法草案阶段征求社会和公民意见,但《决定》中明确了今后立法公民代表全过程参与,保证公民参与政府立法机制,切实健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度,增加人大代表列席人大常委会会议人数,更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。与此同时,我们还应当着力推动保证公民们和代表们在立法中的知情权、表达意见、立法听证、协商参与、言论豁免等方面的权利。最后,立法内容权利中心化。完备的法律规范体系首要是以作为最高法的宪法为权威,而宪法本身则是“写满权利”,所以,对于宪法实施和监督制度来说也就是落实“尊重和保障人权”这一宪法条款。但由于改革开放后我国一直侧重经济发展,因此我国目前制定了大量关于保护产权、维护合同、平等交换的民事法律,以及市场规制、国家调控、公平竞争的经济法律,和规范劳动、社会保障、特殊群体的民生法律。对此,以往偏重经济立法和民生立法的情况势必要转向权利立法,并以制定《民法典》为契机,不但要继续关切传统上的公民人身财产、政治民主权利和经济、社会、文化权利,而且应时代发展也要关切反腐败、互联网、国家安全、公共利益、自然生态、海外权益、科技创新领域的新兴权利。例如,将用权力和组织驱动反腐向法治反腐、权利反腐转变,将反腐模式制度化、法律化;加强互联网领域立法,完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理、网络权利行使等方面的法律法规,依法规范网络行为;贯彻落实总体国家安全观,加快国家安全法治建设,抓紧出台《反恐怖法》等一批急需法律,推进公民、社会、国家反恐法治化,构建国家安全法律制度体系等。

  三、法治实施体系的人权链接

  政府执法的法治思维与法治方式同人权息息相关。所谓法治思维,在本质上区别于人治思维和权力思维,其实质是各级领导干部想问题、作决策、办事情,必须时刻牢记人民授权和职权法定,必须严格遵循法律规则和法律程序,必须切实保护人民和尊重保护人权,必须始终坚持法律面前人人平等,必须自觉接受法律的监督和承担法律责任。①而当前的行政乱作为与不作为方式都是对行政相对人权益的严重威胁,特别是“盈利式”执法、“流氓式”执法和“暴力式”执法,极端展现出了某些行政决策者和执法者的法治观念淡漠和法治方式缺位,这些不公正执法行为的频发、高发将严重影响到我国法治政府的建成以及政府权威的树立。《决定》则从依法履行政府职能、完善执法程序保证公民参与、行政主体责任追究三个方面提出了应对解决方案。首先,在依法履行政府职能方面要处理好法与权的关系,要把权力关进笼子里划定权力的边界。部门之间的职能划分明确清晰,职能的模糊交叉带来的就是“有利谁都管、没利都不管”的乱作为、选择性作为或不作为,势必会造成行政相对人的利益损害。行政自由裁量权本意是为让政府根据具体案件情况不同,做出公平的利益均衡结果,但由于受限于现有执法人员缺失法治思维和法治方式,自由裁量权的寻租空间变得很大,因此亟需建立健全行政裁量权基准制度,细化、量化行政裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度。另外,严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度,未经执法资格考试合格,不得授予执法资格,不得从事执法活动,从执法队伍优化和裁量职权细化上同时提供制度保障,把权力限制在一定范围内。其次,完善执法程序保证公民参与权利。政府要做到合法合理行政,离不开公民参与政府决策、执法和强制行为听证的权利、申请全部政务信息公开的权利以及通过规范的民主、社会、舆论方式监督行政权力的权利。明确具体的操作过程,建立执法全过程记录制度,实行决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开的全过程公开制度。法治实施过程中涉及到公民最直接、最重大的权益保护领域应该及时得到行政执法的重视和加强,特别是生命健康权、财产权、人身自由、法律能力资格、商事主体身份、荣誉名誉等,而当行政行为致害行政相对人时,包括精神损害赔偿在内的求偿救济权一定要得到充分保证。最后,在行政主体责任追究方面,提高党员干部法治思维和依法办事能力,把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩,纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。对行政机关公务人员不作为、乱作为、选择性作为的失职、渎职行为,应该建立责令公开道歉,严重者停职检查、引咎辞职、责令辞职、开除罢免等完整的问责方式。

  四、法治监督体系的人权链接

  法律监督的目的是保障宪法、法律完整和统一的实施,其中,最主要的目标就是要将国家权力纳入法律的支配之下。由于我国的政体主要是授权型的,我们在制度设计中必然会更多地使用权力的监督。②首先,根据我国宪法第一百二十九条,“人民检察院是国家的法律监督机关”,理所当然也是法治监督体系中的关键,然而一直以来检察机关自身业务局限没有完全发挥其宪法职责,为此,人民检察院要把法律面前人人平等作为监督的重点,建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,彻底绝迹以言代法、以权压法、徇私枉法、法外施恩的乱象。另外,人民检察院被顶层设计成了将来公益诉讼的启动方,就化身为集体人权和发展权的代言人,也扩大了其开展法治监督的范畴。公益诉讼就是为了国家利益、不特定的多数人利益向人民法院提起的诉讼。我国目前主要集中在新《民事诉讼法》第五十五条规定的消费群体纠纷和环境污染保护两大类型,但此时的诉讼主体为“法律规定的机关和有关组织”。《决定》明确检察机关有权提起公益诉讼,不仅会完善检察机关行使监督权的法律制度,还可以通过对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督加强对司法、行政活动的监督。其次,人民法院要健全内部监督制约机制,明确司法机关内部各层级权限,特别是司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件,建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制,落实“谁办案谁负责”原则,坚决破除各种潜规则,绝不允许法外开恩,绝不允许办关系案、人情案、金钱案。第三,审计、监察等行政法制监督机关也要加强对政府内部权力的制约监督,尤其是做好对容易滋生腐败的重点领域的监督工作,诸如对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中和自由裁量权大的部门进行严格审计监察。第四,用权受监督、有权就有责,只监督不惩罚,监督也将失去其本意。所以,各级人大及其常委会等国家权力部门同样要各司其职,将肩负的法治监督职能用好用足,特别是对问题官员的质询和罢免。而严密的法治监督体系还包括社会监督、人民监督、舆论监督等,所以,公民、团体、传统或新型媒体可以通过言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,连同批评、建议、申诉、控告、检举的监督权和参政权织就更加紧密的法治监督体系,但同时也要保持清醒,警惕某些通过名不副实的“监督权利”来进行利益交换的滥用谋私。

  五、法治保障体系的人权链接

  一种关于人权的表述若使其中许多权利与大多数人无关,就不是一种经得起理性辩驳的表述,③所以,法治保障体系的根本着眼点和落脚点就是公正保护人权。确认和保障权利是法治的真谛,尊重和保障人权是国家治理的精髓所在,也是国家现代性的根本体现。将法治精神融入国家治理,就是要确立和强化人权和公民权利神圣的观念和信念,确保在各种考量中,人权和公民权利具有优先性,这是使人活得自由且有尊严的内在要求。④为此,首要的就是保证诉讼审判制度自身的公正性,以往由于各方面原因审判机关形成了“判者不审、审者不判”的尴尬局面,《决定》中的两项规定对司法公正将起到关键作用:一项是法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。这项制度将法官、检察官从司法行政事务中解脱出来回归本位工作,专心办案提高司法效率。由于没有行政特征明显的职务设置,法官、检察官独立意识、平等意识更强,也能减少司法行政对审判工作的干预而影响审判质量。另一项是设立巡回法庭和跨行政区的法院、检察院制度。巡回法院作为最高院的派出机构,法官不常驻法庭,巡回法庭的法官流动性较强,搭配上并没有严格的组合关系,受地方党政制约更少,办案更加自由、独立,这就保证了巡回法庭对于案件审理的公正性和去倾向性。跨区的法院将可以更公正的解决跨区纠纷,而避免因上级法院指定其中一个当事人所在地法院进行审理招致因地方利益保护而发生的不公正事件。其次是保障公民合法合理的起诉权和胜诉权,要通过司法体制改革加强人权司法保障,特别是诉讼中当事人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权,和司法活动中案内人和案外人的人身财产权利,以及加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度。另外,支持法院受理行政案件,健全行政机关负责人依法出庭应诉,在行政案件中特别要保护原告胜诉后执行难的问题,可喜的是,《决定》的这一部分内容已经在新的《行政诉讼法》中迅速得到充分体现。第三,人民群众参与司法就是公民对司法行使知情权、参与权、表达权和监督权的必然要求,构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制,实行司法公开制度和加强法律文书释法说理,建立生效法律文书统一上网和公开查询制度保证公民的知情权和监督权,在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障公民的参与权、表达权。将公民陪审权利落实而非陪衬走过场,来增进司法与社会的沟通,最终树立司法的权威性和公信力。第四,法治保障体系不仅要涵盖程序权利,而且要蕴含实体权利,诸如公民人身自由、健康权、起诉的权利、申诉的权利、获得律师帮助的权利、生效判决得到执行的权利等。为此,要完善对限制人身自由的司法措施和侦查手段的司法监督,并加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防,健全冤假错案的有效防范机制。而对人民法院依法应该受理的案件,要做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。还要构造司法及时纠正机制,对不服司法机关生效裁判、决定的申诉逐步实行律师代理制度,对无力聘请律师的申诉人要纳入法律援助范围。在法治保障体系中,律师不仅是当事人合法权益的维护者,还是社会正义、法治国家、人权保障的维系者,所以,必须通过国家立法和地方规定共同赋予及保障律师必要且充分的执业权利与人身权利,但对充当司法掮客的害群之马则要坚决惩处。

  六、党内法规体系的人权链接

  我国宪法确立了中国共产党的领导地位,中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证,坚持党的领导、人民当家做主、依法治国三者统一。党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成和特色要件,即我国法治不仅要有完善的国法(法律规范体系),还要有完善的党规(党内法规体系)。中国共产党是执政党,直接行使着国家重大问题的决策权以及“党管军队”、“党管干部”、“党管意识形态”等公权力,因此,作为执政党的中国共产党既要依国法执政,也要依党规管党。党规要服从国法、补充国法,党规主要规范执政党内部的组织和活动,而直接规范执政公权力行为的党规,在条件成熟时,应通过国家立法程序转化为国法。⑤党的领导也要坚持人民主体地位,为此,党的领导根本上是要维系人民利益和幸福,促进人权发展和享有。人权意味着国家法律和政府行为应该以确认、保护和实现广大人民的基本权利作为目标,更不得妨碍和侵犯人民大众的权利,否则,便不具有合法性。⑥党要善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一,就必须保证公民民主权利的充分实现。党依据宪法和法律治国理政,也要求党根据党内法规管党治党,就意味着党和党员没有法律上的特权,人人平等是法治国家的柱石,不可撼动。党规党纪虽严于国家法律,但党内法规体系的制定、执行、适用、监督还应当遵守国家立法、执法、司法、守法内容,党法不能高于国法也不能违反国法,特别是处理好党员义务和公民权利可能冲突的情形,以及注重党内法规与国家法律的衔接和协调。此外,党对军队的绝对领导下构建完善的中国特色军事法治体系的重中之重是保障军人合法权益。党依法保障“一国两制”实践和推进祖国统一过程中要注重从宪法层面来保护港澳同胞、台湾同胞权益。党强化涉外法律服务,核心内容就是依照国家立法和国际人权公约维护我国公民、法人在海外及外国公民、法人在我国的正当权益,以及依法维护海外侨胞权益等。

  (作者滕宏庆系华南理工大学法学院教授;作者陈月系华南理工大学法学院2014级人权法硕士研究生)

  注释:

  ①袁曙宏: 《全面推进依法治国》,《十八大报告辅导读本》,北京:人民出版社,2012 年版,第221 页。

  ②蒋德海:《我国的泛法律监督之困境及其出路》,载《法学评论》2013年第4期,第89页。

  ③[英]A.J.M.米尔恩:《人的权利与人的多样性——人权哲学》,夏勇、张志铭译,北京:中国大百科全书出版社,1995年版,第3页。

  ④张文显:《法治与国家治理现代化》,载《中国法学》2014年第4期,第10页。

  ⑤姜明安:《中国特色社会主义法治体系新概念》,载《法制日报》2014年10月25日第2版。

  ⑥夏勇:《人权概念起源——权利的历史哲学》,北京:中国政法大学出版社,2001年版,第178页。

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