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意大利地方性人权监察专员机制初探

——以托斯卡纳大区为例

2015-01-13 16:44:06   来源:《人权》杂志   作者:范继增
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意大利托斯卡纳大区首府风貌  

  为了保证良好行政和公平司法秩序,许多国家自20世纪70年代起纷纷开始移植北欧的监察专员制度。在这个过程中,各国依据本国国情以及政治制度,不同程度地改进了北欧的监察专员制度模式,赋予其保障基本权利的职能。①截至2003年,全世界共有110个国家设置了国家级人权监察专员机构。

  在欧盟国家中,一共有29个国家在中央一级设置了不同类型的监察专员,以保障法治、人权和行政机关的正当行政。②目前,监察专员制度被普遍分为三种类型:(1)传统模式的监察专员制度:监察专员具有广泛的调查权,建议权和参与公共机关活动的权力,但其调查结论不具有强制约束性;(2)法治模式的监察专员制度:监察专员重点监督行政机关行政行为的合法性,并且保障法律的有效实施;(3)人权保障模式:监察专员在传统模式的基础之上更加关注对公民基本权利和自由的保护。与这些欧盟国家相比,意大利是唯一一个不存在全国性监察专员的欧盟国家。同时根据意大利宪法所确立的地方自治与分权原则,全国议会无权在不修改宪法的情况下设立新的独立于其他国家机关的专门机构,也无法强制性地要求各地方建立人权监察专员制度,只能通过立法方式建议在省和市一级的行政单位内设置护民官制度。③尽管意大利政府曾经一度致力于按照《巴黎原则》的要求建立一个全国性的人权机构,但是由于2008经济危机的冲击,这一计划被迫流产,意大利议会甚至通过191/2009号法律,要求在市一级的行政单位取消护民官制度。目前,取缔地方性护民官的趋势还在继续。根据最新的意大利的议会公报以及宪法法院第326/2010号判例,省级的护民官机构也被列入了精简范围之内。

  这也就意味着,意大利的护民官机制未来只存在于大区一级的行政单位中。托斯卡纳大区是意大利历史上第一个建立护民官制度的地方单位。相比于意大利其他地区,托斯卡纳的护民官制度设计和运行方式也比较完善,是外国学者了解意大利监察专员制度运行情况的一个重要的参考标准。

  由于语言不通和尚无全国性护民官机制等原因,国内学者对意大利人权监察专员机制的了解和研究尚处于空白期。因此,本文力求完整介绍护民官机制在保障人权过程的介入程序,护民官所具有的职权以及和其他部门之间的关系。从另一方面,笔者也力图从“制度-社会影响”的视角对护民官机制在保障人权过程中的实际作用给予阐述和评价,使读者全面了解护民官的在托斯卡纳地区的运行情况。

  一、护民官机制的职责

  由于护民官不具有宪法地位,因此意大利各地的护民官机制通常都是由各个行政区域通过最高立法的方式设置的。托斯卡纳区早在1971年就在托斯卡纳大区最高立法 (以下简称《大区最高立法》)设置护民官机制以保障行政机构的良好行政,并在1974年通过选举的方式任命了意大利历史上第一位护民官。从1974年至今,托斯卡纳议会一共选出了6位护民官,3次以立法的方式颁布了《托斯卡纳大区护民官制度条例》(以下简称《护民官条例》)。托斯卡纳大区现行的护民官机制是在2005年制定的《托斯卡纳大区最高立法》和2009年托斯卡纳大区议会通过的《托斯卡纳大区护民官制度条例》基础之上形成的。

  现行的大区最高立法第56条规定,护民官有义务在行政主体不良行政的情况下对行政相对人或者利益相关人提供非司法性的保障,同时在必要的时候介入到行政主体和行政相对人的调解活动之中。显然,相比于伊比利亚模式人权监察专员机制以及东欧的国家人权委员会,建立托斯卡纳的护民官机制的主要目的是制约不良行政。《护民官条例》第5条对“不良行政”内容做了列举式的说明:(1)行政机关或者相应的行政主体不履行或者无理由地延迟履行行政义务;(2)行政行为的构成或者表现,或者行政活动实施方式存在违法或者不合理的地方;(3)公共服务部门存在侵犯用户权利的现象;(4)行政主体不回应行政相对人的请求或者拒绝提供相应的信息;(5)在其他的情况下,不能满足良好行政的要求。同时,为了能够更快地解决行政争议,托斯卡纳议会借鉴了其他欧洲国家的经验,赋予护民官调解行政纠纷的职能。但是《护民官条例》没有对护民官的调解程序做详细的规定,只是在第10条中原则性规定了护民官在必要的时候可以对行政争议双方当事人进行调解,在法律允许的范围之内促成行政争议的双方达成共识。

  同时,《护民官条例》强调,为了确保社会弱势群体在行政程序中实现自身的合法权益,护民官有义务在行政程序过程中辅助弱势群体,为其提供相应的咨询与服务,甚至在必要的时候为了保障弱势群体的利益,护民官可以直接与行政单位相沟通。《护民官条例》第13条明确规定了护民官必须“协助和保障移民者和弱势群体”。在现实的生活中,“弱势群体”的范围会因界定标准的差异而不同。该条例的第13条第1款为弱势群体的判定提供了标准,弱势群体的确定要取决于“经济、文化和社会融合”的状况而定。尽管《护民官条例》对弱势群体提供原则性标准,但是无论从意大利的宪法还是具体的议会立法都无法找到宪法或者法律上对弱势群体的定义和特殊的保障机制。因此,在很大程度上,护民官需要对何种群体属于弱势群体或者某个人是否属于弱势群体中的一员做具体的裁量。值得注意的是该条例第13条第3款特别规定了残障人弱势群体的地位。

  与以往的本地区护民官条例的内容相比,护民官机制在托斯卡纳大区最显著的变化是新增了保障纳税人权利的功能:“根据该大区的法律规定,依据本区的税收制度,护民官有保障纳税人权利的功能。”早在2005年,托斯卡纳大区的地方性法律就根据一部关于保障纳税人权利的全国性法律的规定授予护民官保障纳税人权利的功能;四年后,托斯卡纳议会通过另一部法律赋予护民官保障人身自由受到包括宪兵、警察以及巡警等警力机关严格限制的纳税人的权利。

  二、护民官的介入程序

  了解护民官的介入程序是研究托斯卡纳人权监察专员机制的重要环节之一。这个环节包括:可介入调查的范围、介入程序的启动方式以及在介入调查过程之中权限范围。

  《护民官条例》第3条第1款的规定,护民官可以介入针对以下机构的行政行为的调查活动:大区一级的行政机构和企业、大区范围内的依靠公共投资兴建的卫生机构以及获得认证的卫生机构和隶属于大区的警力机关。其次,由于市一级的护民官制度已被取消,所以《护民官条例》有限度地赋予了大区的护民官介入调查市级行政公共机构作出的行政行为的权力。在接到市级行政部门的调查请求或者在咨询机关不予答复时,护民官可以依其介入的目的查阅相关文件或行政决定书,并且有权保有这些资料的复印件;护民官有权在第10条的基础上召集行政争议双方进行协商。再次,托斯卡纳大区的护民官有权依照全国性法律规定的调查范围和程序对隶属于国家行政机关的派出机构所作出的行政行为进行介入。同时第4条规定了护民官介入的对象不仅仅局限于行政机关,护民官可以在按照大区法律的规定或者公共事务部门中有关管理和运营的规定,对负责公共事务部门的管理者和运营者的行政行为进行介入。

  调查程序的启动方式共有两种。首先,根据《护民官条例》第7条规定,护民官在发现本条例第3条和第4条所规定的行政机关或者公共事务部门存在不良行政或者侵犯行政相对人权利的情况下,可以依职权直接与行政主体相沟通。其次,本条例第6条规定行政相对人或者利害关系人可以通过申请的方式要求介入到调查程序或者调解程序中来。根据第6条的规定,个人和组织都有权要求护民官介入行政机关或者公共服务部门所作出的不良行政之中,以保障个人和组织的权利和利益。同时《护民官条例》特别规定了社会公益性质的委员会、团体、协会以及其他组织都可以参照一般性的模式请求护民官介入公共利益事务的保障活动。在涉及公共利益和集体权利的事务时,护民官有义务通过现代通讯的方式(互联网)发布信息,鼓励更多个人和组织参与到维护公共利益的活动中来。

  《护民官条例》对申请的方式规定,申请人可以通过口头或者书面的方式向护民官提出介入申请。在提起申请的过程中,护民官会对申请事项进行初步评估,在认为其不符合申请标准时应直接告知被申请人。托斯卡纳大区比萨省的护民官洛伦佐?史蒂芬尼在访谈中向笔者透露,护民官的审查标准普遍比较低,除了涉及严重的违法理由之外,护民官一般都会将申请内容通知相应的行政主体,并且帮助申请人与行政机关或者公共事务部门进行沟通与协调。例如同性恋婚姻和安乐死尚未被意大利的法律体系所认可,然而至少从托斯卡纳地区的护民官机制实施过程中来看,地方性的护民官还是会与相应的政府机构以及地区议会相沟通,站在申请者的立场上与相关的行政部门协商解决问题。

  在介入过程中,护民官有权要求行政主体和行政相对人提供完整的信息以及清楚地说明相应的内容。护民官可以依据其介入目的查询相关的法律文件和资料,也有权从大区的信息系统中获得相应的信息。护民官查阅文件和档案的权利不受保密事项的限制。然而,《护民官条例》第8条概括性地规定了“护民官保守秘密的义务”。第9条又要求护民官对相应的个人信息保密。依据相关的法律,护民官对自己认为不宜公开的信息给予保密以及有义务保障行政相对人的信息不受侵害。这也就是说,护民官只有在维护信息人利益的情况下才可以向有直接关系行政主体披露行政相对人的信息,以便在无法隐匿行政相对人信息的条件下保障其获得救济的可能性。

  《护民官条例》将医疗卫生领域作为护民官介入调查的重点领域。这在很大程度上是由医疗的重要性和其本省所具有的复杂性和技术性所决定的。相对于其它针对公共事务部门事务的介入,护民官对卫生机构的介入更需要相关的医疗卫生专家的配合。《护民官条例》授予了护民官广泛介入不同种类的卫生医疗机构的职能。除了有权介入公立的和获得卫生认证标准的卫生机构外,同时也有权力监督私立的卫生系统,并将其违反各种法律的情况告知相应的卫生管理机构,以便使后者在颁发医疗许可、行政命令以及医疗系统质量考核时对上述的问题进行考虑。《护民官条例》要求护民官与医疗体系内部的保障机构建立有效的合作机制。该条例明确规定为了建立有效的配合制度,建立简便的介入机制,防止重复调查的发生,护民官应将其所收到的有关于卫生医疗领域的申诉送到相应的医疗系统内部的职权部门,后者在接到申诉时应该启动调查程序,并且应该将调查的结果及时通知护民官本人。这种保障制度的程序设置导致护民官在医疗保障领域扮演着相对消极的角色。为了减少消极角色的负面影响,以及促进内部专业性的调查机制积极有效的运行,该条例授权护民官在任何时候都有权向医疗系统内部的调查部门询问调查情况,或者在内部调查部门不作为、延迟作为的情况下要求该部门立即启动调查程序。如果医疗机构没有在护民官要求的期限内答复或者没有启动调查程序,或者申诉人不满意医疗系统内部的调查部门针对医疗执业人员的工作责任的调查结论,护民官可以直接介入调查。在这种情况之下,医疗机构应该向护民官提供包括医疗机构与申诉者之间交流信件在内的资料,以便于护民官进一步协助调查。即便是在护民官直接介入的情况下,条例也要求护民官与医疗机构之间建立合作而非对抗性的协商机制。在涉及医疗赔偿的事务中,护民官有义务与大区行政机构、医疗部门、学术机构以及相应的行业协会和执业团体进行合作,以确定卫生医疗机构对医疗受害者赔偿数额、赔偿范围和赔偿方式。

  三、护民官与其他机关的关系

  根据《托斯卡纳区最高立法》的立法体系,护民官与平等委员会和保障团体一同构成托斯卡纳大区维护与保障权利的自治性机构。

  《护民官条例》规定,护民官是由大区议会在2/3以上议员出席的情况下从有资格的候选人名单中选举产生的。胜选者应获得全体议员总数一半以上的支持。在护民官在履行职务的过程中出现了违法法律或者纪律的情形时,议会有权力启动护民官的弹劾程序。然而,现行的《护民官条例》对弹劾程序的规定并不完善,只是规定了在2/3多数议员出席情况下可以审议护民官的错误以及进行信任投票程序,并没有规定弹劾通过的条件。笔者认为,这就意味着大区议会可以通过闭门会议的方式对弹劾护民官的事项进行审议,在这个过程中形成的统一意见或者多数意见将成为弹劾最终意见。尽管是由议会选举产生,但是护民官在财政预算、人员选择和资源需求领域中都具有独立性和自治性,在履行职权的过程中可以独立支配经费,不受议会的制约和限制。但是,独立性与自治性并不代表护民官的行为不具有可控性。根据《护民官条例》,护民官每年应在3月30日之前向大区议会做年度履职报告,并且接受和听取议员的询问和意见。

  《护民官条例》确立了护民官应该与其他的机关相互合作的原则。这一点也是由护民官在法律上与其他机关的关系所决定的。在早期设立护民官机制的讨论过程中,部分议会议员和政府官员认为大区议会下设的委员会就具有监督行政机关良好行政的功能,无需再设置一个专门的机构。在此后的一段时间内,由于护民官在行政监督的过程中与议会下设的部分委员会职权重合,导致了护民官机制在很长一段时间内无法发挥预期的功能。然而,议会委员会无法取代护民官成为一个具有独立性、便民性和灵活性的人权保障机关。随着利益诉求的多样性与细微性以及护民官职权从单一监察行政向保障人权方向的扩展,护民官制度的优势逐渐凸现出来,已经成为个人或者集体权利和利益快速救济的途径之一。

  护民官与行政机关的关系相对比较清晰。从法律视角分析,设置护民官的目的就是监督行政机关以及公共事务部门的行政行为,从而为遭受不良行政的个人或者集体提供协助。在现有的法律体系之内,护民官针对行政主体介入主要是通过与行政主体沟通和协商方式进行的,同时也可以召集行政主体和行政相对人对相关的争议进行协商。然而,护民官无权针对行政主体的行政行为作出具有法律效力的否定性裁决。比萨省政府秘书长帕拉吉在访谈中向笔者表示,行政主体和护民官往往会按照“办公室规则”的方式解决问题。护民官无法也无权超越宪法的框架成为对行政机关有强制性约束力的监察机构。

  由于护民官机制是宪法体系之外的替代性纠纷解决机制,因此其法律地位的重要性无法与宪法设立的法院系统相提并论。托斯卡纳大区的《护民官条例》将护民官在现行的法律体系之内设置为与司法机关并存解决行政纠纷的独立机构,以此弥补司法机制的不足,提升解决问题的速度。因此,本条例第8条第7款规定申请人向司法机关或者行政机关提出保障请求时,其向护民官请求介入的权利不受限制。然而,根据一部全国性的法律(Legge 7,241/1990,第25条第4款)护民官在信息获得权介入保障程序因申请人以同一事项向法院提起诉讼而终止。比萨省的护民官史蒂芬尼在谈论护民官和法院的关系时对笔者说,相比于司法制度,护民官保障机制可以解决更多的现实性问题。在意大利现有的法律体系内,火车晚点、大学食堂饭菜卫生不过关以及广场噪音问题都无法通过司法审判的方式加以解决,这个缺陷恰恰可以通过护民官保障机制加以弥补。

  四、护民官机制运行效果的评价

  尽管一种保障制度是否会达到预期的效果取决于多方面的原因,但是当地居民是否熟悉该制度无疑会对该制度的效果产生重要的影响。笔者在与比萨地区的法律学者以及比萨省政府的几位官员的交流中得知,只有少部分的托斯卡纳大区的居民知道护民官制度的存在,即使知道存在这种保障机制的人大多也不了解这种机制的运行程序。比萨省的护民官史蒂芬尼认为,了解护民官机制的人数过少是导致护民官机制不受到国家法律体系重视的直接原因。针对这种情况,大区政府和省政府的官员以及托斯卡纳地区的各级护民官都试图通过讲座、互联网、报纸以及广告的方式进行宣传,然而成效不大。

  笔者访谈中了解到,当地居民向比萨省护民官提起申诉的案件每年不到50件,护民官可以成功解决申诉的比率只占50%;另一方面,笔者从托斯卡纳大区护民官的官方网站了解到,在2013年全年托斯卡纳地区共接收到了500个申诉请求,比2012年上升了200件,然而只有160个申请要求得到成功的解决,成功率仅为32%。

  针对这一现象,笔者从机制本身和制度间的联系进行反思,以找到问题的根源。首先,护民官权力范围有限,介入调查过程受限较多。无论是《托斯卡纳护民官条例》,还是即将被废止的《比萨省护民官条例》,都将护民官主管的范围仅仅局限于行政事务范围中,不能涉及立法和司法事务。在介入过程中,护民官往往是充当信使和调解人的角色,即通知行政主体问题的存在,并向行政主体表明自己的观点和看法。这就意味着护民官与行政机构在解决行政争议过程中是合作关系,而非对抗关系。在解决实际问题的过程中,护民官无法像北欧的监察专员一样具有作出针对行政行为有否定性效力的法律裁决。因此,这在很大程度上导致了意大利各地的护民官制度无法发挥像北欧国家监察专员机制模式下的积极作用。

  其次,受国家法律体系的限制和司法机构的排斥。由于护民官仅仅是地方性人权保障机构,不具有宪法性法律地位,其职权的范围和行使的方式只能通过地方性的立法加以规定。当全国性的法律没有授权或者没有明确授权地方护民官针对某种特定案件的调查时,地方护民官调查行为都可能会被宪法法院视为违宪。在宪法法院112/2004号判决中,宪法法院认为马尔凯大区的护民官在没有法律授权的情况下任命了特别调查小组调查光污染的行为违反了宪法第120条。此外,与其他国家的人权监察专员相比,意大利地方的护民官在行政案件的司法程序中不具有证人的地位。

  最后,财政问题也是困扰护民官有效性原因。意大利目前仍然处在经济危机状况下。政府的财政开支不断缩减,公民的税收负担也不断增加。由于护民官并非不可缺少的人权保障机制,所以托斯卡纳区各级的护民官的预算甚至薪水在逐年减少。这必然会从根本上影响护民官工作的积极性。按照比萨省议会秘书总长帕拉吉的话说:“财政充足与否是护民官是否可以有效履行职能的一个根本性的问题。”

  (作者系意大利比萨圣安娜大学博士研究生)

  注释:

  ①Linda C. Reif, Transplantation and Adaptation: The Evolution of the Human Rights Ombudsman, Boston College Third World Law Journal (2011) 2, Vol.31, pp.271.

  ②这29个国家监察专员制度的具体信息详见:http://www.ombudsman.europa.eu/en/atyourservice/nationalombudsmen.faces#fr.

  ③根据意大利的宪法,意大利是由四级行政区域单位组成:市、省或者大城市、大区和国家。并且在各行政区域内部实施区域自治的原则。笔者在本文中将意大利地方的人权监察专员制度译为“护民官”制度。需要说明的是,在古罗马时期也存在一种叫保民官的职位,在皇帝的领导下负责保障当时古罗马公民的权利。但是,两者之间存在巨大的差别。现存于意大利各地护民官是一个独立于立法,司法和行政部门的机构,负责监督行政,保障居民的权利和利益。

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