首页 > 中国人权研究会 > 《人权》杂志 >
社会保障权在中国的新进展

2014-12-17 15:09:48   来源:《人权》杂志   作者:陆海娜
\

海南区公乌素镇利民社区的工作人员为老年人发放“一卡通”

  中国梦,是中华民族的伟大复兴之梦。实现中国梦,就是实现老百姓的幸福生活之梦,也就是民生之梦。正如国家主席习近平所说:“我们的人民热爱生活,期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境,期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。”可见中国梦的一个重要组成部分就是保障民生,而实现中国梦的一个重要途径就是使人人得以享有社会保障权。

  获得社会保障的权利是国际法所承认的基本权利之一,《世界人权宣言》、《经济、社会及文化权利国际公约》、《欧洲社会宪章》、《美洲人权公约》之《萨尔瓦多议定书》都明确保护社会保障权。我国的《宪法》、《劳动法》和《社会保险法》等也规定,人人享有社会保障的权利。

  一、什么是社会保障权

  联合国经济、社会及文化权利委员会在2007年的第19号“一般性意见”中指出:社会保障权旨在使人们失去自主实现其他人权的能力时维护其尊严,包括因为疾病、残疾、生育、工伤、失业、年老或家庭成员的死亡而失去就业带来的收入;以及无力负担的医疗服务;支持家庭尤其是对儿童的保护。社会保障有再分配的职能,在消除贫困,维护社会稳定方面有重要的作用。社会保障权的实现也有利于其他人权的实现,比如教育权、工作权、健康权和一些公民政治权利等。

  社会保障权包括社会保险和社会救助。在有的国家,社会保障还包括社会福利。根据不同的社会风险又可分为养老、医疗、工伤、失业、生育等。我国的社会保障制度已经基本包含了应对各种社会风险的社保类型。

  实现社会保障权总的说来是一种渐进的义务,对发展中国家更是如此。当然也有一些可以在较短时间内可以实现的义务,比如立即采取行动的义务。

  实现社会保障权的一个重要的原则是平等不歧视原则。这不仅意味着国家在设计和实行社保制度时不能有歧视性的规定,比如不能因为性别、种族、出身等原因进行不合理的区别对待,还意味着国家需要特别照顾到弱势群体的需求,承担更积极的义务。

  由于很多国家,尤其是发展中国家的社保制度以社会保险为主,与就业密切相关,这就使得很多没有就业能力的弱势群体缺乏必要的保障,变得更加弱势。而很多在非正规经济领域就业的人口也无法享有和正规就业的人平等的社保权利。所以国际人权法强调关注弱势群体、关注非正规经济人口的需求。

  二、中国在社会保障领域取得的新进展

  1. 立法领域的进展

  最近几年,中国在社保领域的立法工作加快了步伐。2010年《社会保险法》出台。这是第一部由全国人大立法的社会保障方面的法律,展示了中国在保障民生方面的决心和承诺,也为全面实现宪法所保护的社会保障权利提供了法律保障。

  此外,2010年《工伤保险条例》完成了修订,针对实践中暴露出来的法律漏洞进行了完善。2014年5月1日,国务院出台的《社会救助暂行办法》生效,构建了中国社会救助制度的法律框架。虽然因为条件不成熟还没有出台《社会救助法》,这部行政法规还是能够让正在建立和完善之中的社会救助制度做到有法可依。2014年7月1日,国务院出台的《事业单位人事管理条例》生效,标志着事业单位参与社会保险的改革又翻开了新的一页。

  2.消除城乡双轨制的努力

  社保体制的城乡双轨制是一个历史产物,和中国几十年来的城乡二元结构密不可分。在户籍改革还没有完全到位的情况下实现社保领域的城乡统一并不容易。但是政府还是在几年前开始做出努力,例如北京地区在2009年就实现了城乡居民养老保险的统一。2014年初,国务院常务会议决定要实现全国范围内的城乡居民养老保险统一,这也体现了政府缩小城乡差异的决心,是实现城乡居民平等享受社保权利的一个重要举措。

  3.消除公私双轨制的努力

  国务院出台的《事业单位人事管理条例》于2014年7月1日生效,其中“福利和待遇”一章规定事业单位参加社会保险是本条例的一大亮点。虽然落实效果如何还有待实践来证明,但以行政法规的形式将事业单位社保改革确定下来,至少体现了国家消除公私社保双规制的决心,为中国消除体制内和体制外的巨大差异,实现平等,以及促进社保制度的可持续运转奠定了法律基础。关于公务员的养老、医疗等社保改革也正在热烈的讨论和设计中,预计在不久的将来即会看到具体结果。

  4.覆盖所有人口,重视弱势群体保护

  中国已经建立了以养老、医疗、工伤、失业、生育保险为主的社会保险体系,并在各地方建立和完善大病医保、企业年金等补充社会保险。新农保和新农合的建立与全面覆盖更是使得占全国人口多数的农村居民也前所未有的享受到了社会保障,是保障民生方面的一个具有里程碑意义的重大进步,当然也是缩小城乡差距的一个重要举措。对无法通过就业参与社会保险或没有能力缴纳社会保险费用的弱势群体,则由政府根据《社会救助暂行办法》建立社会救助体系,包括最低社会保障、特困人员供养、受灾人员、住房救助、医疗救助、教育救助、就业救助和临时救助的八大社会救助制度,可以覆盖所有的人群。

  5.不断提高社保待遇

  中国每年都根据各地物价水平和居民人均收入的变化而不断提高社保待遇。医保的报销比例在逐渐增大,养老金、失业金和工伤待遇等也在逐年增加。社会救助的现金支付额度也在逐渐提高。这样的做法符合国际人权法的要求,保障了人们适当的生活水准,也体现了对生存权的保护。

  三、从人权角度看中国社会保障建设面临的挑战

  中国在社保领域取得了很大的进步。但是利用有限的资源建立一个完善的社保体系,并使得人人享有平等的社保权利不是一件容易的事情。世界各国,包括发达国家都面临各自的社保难题。中国人口众多,老龄化程度高,地区差异大等国情使得完善社保制度的任务更加艰巨。具体说来,从实现人权的角度看中国的社保体制主要面临以下挑战。

  首先,性别平等问题在养老和生育保险领域仍然存在。中国的男女退休年龄造成养老待遇不同已经成为社会讨论的热点话题。中国的生育保险覆盖率低、待遇低,是几类保险中实施最弱的一项社保。并且生育保险待遇与计划生育政策挂钩,使未婚妈妈、 超生妈妈等最需要社会保险的弱势人群不能享受生育待遇。虽然这些群体违反了计划生育政策,但生育保险是建立在缴费的基础上,也属于一种经济权利,目的是减少女性在生育期间不能工作而带来的经济风险,是促进男女平等,尤其是就业平等的重要措施。而这种风险只有女性才会面临,所以剥夺其享受生育保险待遇的惩罚是不适当的,也会构成男女不平等。此外生育保险还应该允许男性也休产假,减少女性在生育后面临的失业或降职风险。

  其次,非正规经济领域的参保问题仍然突出。主要原因是缴费高、待遇低,转移续接不方便,很多灵活就业人员比如网店从业者选择不参加社会保险。当然这些问题也存在于普通的职工社保中。但后者的参保具有强制性,并且有用人单位承担保费的较大份额,所以问题相对小一些。社保体系应该为灵活就业人员设计更经济实用的参保制度,适当降低保费,延长缴费期限,并做好不同社保体系的衔接,方便灵活就业人员参与正规经济后的身份转换。

  第三,目前中国的社保体系存在 “碎片化”管理的问题。各种社会保险统筹层次低,比如工伤保险在有的省份只能统筹到县一级,不仅降低了社保基金的支付能力,而且造成了各地社保标准不一致以及转移续接的困难。而不同体制间的社保转换更是缺少政策支持,比如公务员或事业单位人员离开体制后如何续接以前的社保目前还没有相关制度,反之亦然。这不利于人力资源的自由流动与合理配置。

  第四,个人在社保权利受损时充分实现救济权还比较困难。很多情况下,个人社保申诉的对象是保险机构,也就是所谓的“民告官”,要走行政诉讼的途径,胜诉可能性较低。比如工伤的先行支付虽然有法律的明确规定,但实践中由于很多工伤基金筹资水平低,担心先行支付后无法向追缴到拖欠款项,拒绝履行先行支付的义务。而劳动者在寻求救济的过程中往往会遇到诸多困难。

  第五,中国目前的社会保险体制还是以参保者个人为单位,而不考虑其家庭状况。这样的结果就使参保人的家庭成员如果没有就业,比如配偶、未成年子女只能享受水平较低的居民社保而不是职工社保。家庭是社会的基础,中国的传统文化也强调家庭和家族。如果以家庭为单位,则可以大大提高中国的社保水平,也鼓励人们更积极的参与就业,平衡职业与家庭的关系。

  结语

  经过多年的努力,中国已经建立了一个包括社会保险、社会救助和社会福利在内的较为完整的社会保障体系。尤其在近几年,中国从完善立法、促进城乡社保统一、缩小地区和公私体制差异、实现社保全面覆盖、照顾弱势群体和提高社保水平方面取得了极大的进步。社保体系的巨大进步是中国实现保障民生目标的重要步骤,也是中国梦得以实现的不可或缺的内容。当然中国要完全实现社会保障权利还有很长的一段路要走,还面临各种各样的挑战和困难。但“十二五”规划所描绘的前景是光明的,从目前的社保改革的思路和趋势来看,中国就正在走上全面实现社会保障权的正确道路。

  (作者系中国人民大学法学院副教授)

相关热词搜索:中国 社会保障

上一篇:人权教育的法律基础及实现途径
下一篇:人权保障是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础和目标