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论人权与主权的关系

2014-10-29 11:08:23   来源:《人权》杂志   作者:张晓玲
  人权与主权的关系问题,是当代国际人权领域中争论激烈的一个重大的理论和现实问题。在这一问题上,西方国家和发展中国家各自的观点和立场是什么呢?在这些争论背后的深层原因是什么呢?如何正确认识两者的关系?本文试做一分析。

  一、人权与主权关系问题的提出

  20世纪中期以来,一个最重要的政治现象就是国际人权保护的产生和发展,由此带来了如何认识国际人权保护和国家主权的关系问题。

  什么是国家主权?国家主权是指一个国家所拥有的独立自主地处理内外事务的最高权力。近代意义上的国家主权概念是法国16世纪政治哲学家和法学家让·博丹(1530—1596)最早明确提出来的。他给主权的界定是:“主权是一个国家的绝对的和永久的权力。”①国家主权具有两重性即对内属性和对外属性。对内主权是指对国家的最高政治统治权;对外主权是指在国际社会中独立自主地处理对外事务的最高决定权。在17世纪,《威斯特伐利亚和约》通过后,主权原则被确立为国际关系的根本原则。

  人权的思想自从有人类就有了,但在人类历史上,第一次明确提出人权概念的是欧洲近代资产阶级启蒙思想家。他们在反抗封建专制的斗争中第一次明确喊出了震撼人心的“自由、平等”的人权口号,形成了天赋人权理论。人权概念产生后,对主权概念产生了巨大的影响,使主权的内涵经历了从“君主主权”到“人民主权”的变化。

  人权概念产生后,在很长时间内被认为是国内管辖事务。第二次世界大战期间法西斯主义对人类的大屠杀和人类尊严的蔑视和践踏震撼了整个世界,使人权第一次成为国际社会普遍关注的问题。

  二战以后,人类第一次建立了全球性的国际机构——联合国。1945年通过的《联合国宪章》第一次把“增进人权”同“维护国际和平和安全”,及“发展各国友好关系”作为联合国的三项宗旨,在“序言”中指出:“重申对基本人权、人格尊严与价值、男女平等权利及各国平等权利的信念”,从此,人权原则正式成为国际法的一项原则。1948年12月10日,联合国颁布了具有里程碑意义的《世界人权宣言》。这是国际组织通过的第一个关于人权的专门文件,第一次提出了普遍的人权概念,第一次较系统具体地规定了人权的基本原则和内容,确立了人权作为人类尊严之根本的崇高地位。《世界人权宣言》的通过标志着人权从国内领域开始走向国际领域。

  国际人权保护是国内人权发展的产物,也是人类政治文明发展的一个重要成果,反映了人类追求和平进步的努力。这也带来了如何认识和处理人权与国家主权关系问题。随着联合国的成立,一些西方学者开始提出人权与主权的关系问题。1948年,联合国大会主席,澳大利亚人艾瓦特就提出,《世界人权宣言》的通过表明国际社会认识到,人权和基本自由高于主权国家的国内法。在20世纪60年代,美国学者库普林也提出,国家主权受到国际组织和人权的挑战。20世纪70年代,英国国际法学家劳特派特从国际法的效力和个人的申诉权角度,提出了人权高于主权的思想,认为,“当主权国家的法律制定或适用违反了起码的人权,从而可以正当地被认为震动人类良知的时侯,人道法则是高于主权国家的法律的。”②但是,由于当时的国际环境,这些观点没有进入西方思想界和政治界的主流。

  二、西方“人权高于主权”理论    

  人权与主权关系问题受到西方特别是美国学术界的重视,成为理论界的热点问题是20世纪90年代以来的事。美国学术界出现了不少有关的文章和著作,比如《受到审查的旗帜:主权不再是神圣不可侵犯》、《超越主权》、《新主权》等,逐步形成了“人权高于主权”理论,这一理论对国际政治产生了重大影响,并引起了发展中国家和西方国家在这一问题上的争论和斗争。

  “人权高于主权”理论主要有三方面内容:

  1.人权不是一国内部管辖的事情,人权是无国界的。

  该理论认为,人权在历史上曾是一国内部管辖的事,但是,国际人权运动的产生和发展使人权不再纯粹是一国的事务,《联合国宪章》和国际法所制定的不干涉他国内政的规定不适用于人权问题。美国学者亨金认为,“如果人权总是属于国内管辖的权限,从来不是任何形式的外部关心的合适的主题,那么《联合国宪章》的条款、《世界人权宣言》,各种各样的国际人权协议和协定,联合国和其他国际组织的无数活动,解决人权问题的方案及法律都将成为越权的行为了。”还有学者把人权与全球化的趋势相联系,认为对国际人权的关心和保护是全球化的一部分,不能被任何一个国家控制。如果一个国家有不尊重人权的现象,别国均可以关心或干涉。

  2.国家主权应当受到限制和弱化。主权是独裁国家领导人用来维护自己权力的借口,弱化主权能改善这些国家中处在边缘的大多数人的政治状况。美国学者雷斯曼明确指出,传统的主权观念妨碍人权的保护,是一种过时的概念。美国学者唐纳利明确提出,“人权是相对于主权而言的,是用来反对主权国家的。”主权的实质意味着国际社会的无政府状态。国际法的主要功能就是要削弱主权和不干涉原则。国际法就是国家接受对其主权限制的法律体系。③

  3.人道主义干涉合法论。何谓人道主义干涉?西方国际法学界通常把它解释为:为制止在别国发生的非人道事情而进行的干涉。人道主义干涉理论产生于19世纪,当时正是资本主义对外扩张的时期,所以它在历史上曾成为西方列强进行对外扩张的一个借口。

  人权高于主权理论明确把人道主义干涉作为人权国际保护战略的重要部分,明确提出为人权目的而干涉他国内政是合法的。1999年,英国牛津大学学者汉勒瑞·肖等提出,不能保护人权的政府根本不值得尊重,没有权利享有主权原则,它们不是主权国家,可以进行干涉以保护人权。

  人权高于主权理论认为,不干涉内政原则已经过时,它要让位于人权保护这一更高目标。加利福尼亚大学法学教授格伦农1999年在美国《外交》杂志发表题为“新干涉主义——寻求一种公正的国际法”的文章,认为“正义和《联合国宪章》似乎发生了冲突”, 《联合国宪章》中关于主权平等、尊重国家主权和不干涉内政原则是“旧思想”,反映了当时创立者的“局限性”,人道主义干涉应当写入《联合国宪章》。国际社会有权对世界任何国家的人权状况予以关注和采取行动。

  一些国际法学者更是明确提出,为人道主义干涉目的而使用武力是符合国际人权法的。

  人权高于主权论提出后,对国际现实发生了重大影响。这就是北约1999年对南斯拉夫联盟发动的战争。这场战争带来的灾难性结果引起了整个世界对人道主义干涉理论的质疑,在美国国内也引起了有关的争论。有的美国学者说:从国际法层次看,北约的行为是一种侵略;从道义上看,北约的辩解站不住脚。

  但是,一些美国学者则进一步为其理论作辩护,提出在种族屠杀的特殊情况下,即使安理会没有授权,即使可能违反已有的国际法,也要进行干涉,以达到保护千百万人的生命这一更高的目的。1999年9月在联合国大会关于人权与主权问题的辩论中,西方国家进一步提出: 21世纪不会再让统治者躲在主权和领土完整这两根成对的柱子后面进行种族灭绝、种族清洗和令人震惊地侵犯公民权利。

  三、中国和发展中国家在人权与主权关系问题上观点

  人权高于主权论一提出,在世界范围内引起强烈反响,中国和广大发展中国家表示坚决反对这一理论。

  中国人权白皮书明确指出,“人权问题本质上是属于一国内部管辖的问题,尊重国家主权和不干涉内政是公认的国际法准则,适用于国际关系的一切领域,自然也适用于人权问题。”在国际法上,“国内管辖事项”就是指内政。

  什么叫本质上属于一国内部事务?可以从两个方面去理解:第一是肯定在当代人权具有了国际保护的一面。在联合国成立以前,人权问题纯属内政,因为公民享有哪些权利,以及如何保障这些权利,几乎完全是国内法规定的事项。现在,人权成为国际人权公约的规定的事项,各国如何对待其公民要受到国际人权法义务的限制;而且,人类面临的一些人权挑战和问题也需要国际社会的合作,比如,打击恐怖主义、应对环境恶化等问题。

  第二,国际人权保护是建立在尊重国家主权基础上的。在国际人权运动的背景下,人权的保护和实现,从根本上讲是要依靠国内机制。一个国家的人权问题主要是靠主权国家自己采取政治、经济、法律、行政教育等手段来解决。未经主权国家的明确表示同意,国际人权公约规定的国际监督制度对该国不发生拘束力;即使成为某项国际人权公约的当事国,也只有在用尽国内救济办法后,国际机构才会受理有关的人权申述。对于这种不“纯属”但“本质上属于”国内管辖的事项,不干涉内政原则是适用的。它的国际法根据就是《联合国宪章》第2条第7款:“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖的事项。”根据意大利国际法学家卡塞斯介绍,在起草《联合国宪章》时,美国带头坚持有必要提出一条保护国家主权的内容,后来就发展为该条。在上世纪70年代末之前,美国是把主权放在人权之上的,自从1977年时任总统卡特推行人权外交以来,美国才逐步改变了它的立场。

  哪些行为构成国际社会“干涉”的理由呢?中国人权白皮书指出:“对于危及世界和平与安全的行为,诸如由殖民主义、种族主义和外国侵略、占领造成的粗暴侵犯人权行为,以及种族隔离、种族歧视、灭绝种族、贩卖奴隶、国际恐怖组织侵犯人权的严重事件,国际社会都应当进行干预和制止,实行人权的国际保护。”对于这八种情况的国际人权保护,中国是支持的,并参与了这种国际行动。

  为什么中国和发展中国家反对人权高于主权的理论?首先是因为发展中国家面临着维护国家主权的重要任务。早在1989年10月,邓小平同志在会见美国前总统尼克松时指出:“人们支持人权 ,但不要忘记还有一个国权。谈到人格,但不要忘记还有一个国格。特别是像我们这样第三世界的发展中国家,没有民族自尊心,不珍惜自己民族的独立,国家是立不起来的。” ④2000年9月6日江泽民主席在联合国千年首脑会议上的讲话,再次强调国家主权原则不可动摇:“只要世界上还存在国界,人们分别在各自的国家中生活,维护国家的独立和主权就是每个国家政府与人民的最高利益。没有主权,也就谈不上人权。” ⑤

  在这一问题上,众多发展中国家同中国的观点一致。在1999年联合国大会上,阿尔及利亚总统布特弗利卡代表非洲国家发言指出:“我们对我们的主权遭到任何损害极为敏感,这不仅仅因为主权是我们防止出现不平等世界的规则的最后防线,而且因为我们现在并不参加安理会的任何决策过程。” 1996年哥伦比亚总统桑佩尔在不结盟运动部长会议上强调说:“贫穷国家的主权不是修辞学中的概念,主权是一个生存的概念,就好像沙丁鱼团结一致对付大鲨鱼一样”。⑥

  其次,中国和发展中国家反对人权高于主权的理论,更是因为从实践来看,西方所谓的人道主义干涉是有选择的,实行的是双重标准。 1999年巴西外长在联合国大会上针对人权问题上的双重标准向西方国家提问:为什么某些困境引起频繁地使用某些手段,而另一些困境却没有要求这种情况呢?发展中国家认为,西方的人道主义干涉记录表明,那些有能力干涉的大国并不是国际人权的真正保护者,并警告西方不要干涉自己的事务。

  广大发展中国家都有长期受帝国主义、殖民主义统治的历史,在国际政治经济秩序中处于相同的地位,对主权非常珍视,认为在人权与主权的关系中,放在首位的是主权。

  四、全面认识人权与主权的关系问题

  本文认为,人权高于主权的理论把人权与主权抽象地对立起来,不符合历史与客观现实。人权和主权是辩证的关系,并不是绝对对立的关系。比如,20世纪50、60年代殖民地人民争取民族自决权的人权运动,就是一种争取和维护主权的运动。人权的发展又为主权的巩固提供了根本的保障,而维护主权也是为了更好地维护人权。

  在现实中,人权与主权也会出现矛盾的情况,但是,在什么情况下出现了矛盾冲突,是否需要国际人权保护,必须具体分析,不能抽象地说人权高于主权。

  人权高于主权的理论不利于世界和平与人权保护。世界上近200个国家,每个国家都有自己的人权问题,解决这些人权问题是每个国家应承担的首要的责任。正像习近平主席指出的那样,“在人权问题上没有最好,只有更好。”每个国家的国情不同,文化传统不同,所处的社会发展阶段不同,面临的人权问题和采取的人权保护措施必然有所不同。如果某些大国把自己的人权保护模式和标准当成是世界的标准,必然会对他国的人权状况和努力做出不客观的评价,而在当前的国际政治格局下,否定主权,只会为大国强国以人权为借口干预小国弱国打开方便之门,而国际人权保护的滥用,不利于世界和平,也会带来人权灾难。

  尽管有的西方学者主张人权高于主权观点,可能是出于理想主义,但是,作为一种国家政策的基础,人权高于主权论的实质是服务于霸权主义和强权政治的。国际人权保护是二战以后出现的一个新的国际政治现象,并将继续成为新世纪的国际趋势之一,但是,国际人权保护不意味着国际社会可以随意干涉一国人权问题,更不允许借人权问题推行强权政治和霸权主义。国际人权保护是建立在尊重国家主权和主权国家的合作基础之上的,并不是同国家主权对立的,加入国际人权公约不是弱化主权,而是为了更好地行使和维护主权,也是为了解决国际社会面临的共同问题。

  从国际法和国际实践来看,尽管国际人权运动的产生和经济全球化的发展给主权带来了新的变化,但主权原则和不干涉内政原则并没有过时,它们仍是国际法的基本原则,是国际关系的基础。在当代,人权原则、主权原则和不干涉内政原则都是国际法的基本原则。在两者关系上正确的立场是:维护主权、促进人权、反对霸权。

  (作者系中央党校人权中心主任、教授)

  注释:

  ①转引自徐大同主编:《西方政治思想史》,天津教育出版社2000年版。

  ②劳特派特主编:《奥本海国际法》(上卷)第二分册,商务印书馆1981年版,第22页。

  ③Jack Donnelly:International Human Rights,1998 by Westview Press,P27.

  ④《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年10月第1版,第331页。

  ⑤ 《江泽民在联合国千年首脑会议上的讲话》,《人民日报》2000年9月7日。

  ⑥徐崇温:《经济全球化趋势下的国家主权问题》,载《理论前沿》2000年第4期。

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