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澳门新财产及利益申报法律制度的人权观探析

2014-08-28 15:22:37   来源:《人权杂志》   作者:滕宏庆 杨风云

  2008年10月30日,第13届国际反腐大会首次提出人权反腐的新思路,即人权方法有助于消除腐败,人权机制可以向受腐败影响者提供救助方法,人权运动应与扫除腐败运动加强合作;鉴于腐败对弱势和边缘群体的人权会产生巨大影响,应进一步强调提高他们参与剔除腐败战略的必要性。①因此,反腐权就是将公民的参政权、知情权及信息自由、新闻自由等方面的权利整合起来的一项新型基本人权。中国澳门特别行政区(下文简称澳门)于2013年修改并实施新的《财产及利益申报法律制度》,以此为核心的反腐法制颇具如此人权观,通过保障反腐的人权,特别是知情权、监督权、参政权和隐私权,透过官员财产申报这一关键环节,来打击公权腐败的滋生和蔓延,该新法的立法设计、法律机制、体制实践等方面都值得研究。

  一、澳门财产申报法律制度的修法变迁

  澳门早在1992年就制定了关于官员财产申报的法律,即《政治职位权利人财产利益的声明》,1998年在此基础上又颁布了《收益及财产利益的声明与公众监察》,后者除了对原有财产申报制度进行补充外,还对财产申报声明书的填写进行了指引。1999年澳门回归后,在一国两制的总体思路下,澳门作为中国的一个特别行政区,根据其特有的历史背景以及现有的社会情况,以《澳门特别行政区基本法》为依据,于2003年制定了《财产申报》的法律,要求所有公职人员提交财产申报书,并细化了申报具体内容,但没有规定官员财产对外公开的相关制度。

  2006年澳门前运输工务司司长欧文龙的“世纪贪腐案”暴露出官员所申报的财产资料不公开而带来的弊端,呈现出澳门社会对公开主要官员财产的迫切需求。2009年澳门终审法院裁定该案后,澳门廉政公署在三大背景下开始对财产申报法律展开全面检讨:第一,2009年新一届澳门特区政府就职应当实施构建廉洁及透明政府,推行阳光政策,强化监督机制,以及社会对公共行政管理的公正透明及廉洁高效的诉求日益增强;②第二,澳门需遵守和履行《联合国反腐公约》第五条规定的国际义务,即“制订和执行或者坚持有效而协调的反腐败政策”;第三,2003年的《财产申报》法律生效至2010年已近十年,澳门在此期间的政治社会经济发展状况业已发生巨大改变。

  2010年12月30日澳门廉政公署正式提出修订财产及利益申报制度的建议。2011年11月14日澳门特区政府向立法会提交了修改《财产申报法》法案,该法案于2011年12月16日在立法会全体会议上获得一般性通过,随后进入立法会所属的第一常设委员会的细则性审议阶段,经过6次正式会议审议。③2013年1月3日,澳门立法会全体会议细则性讨论并以全票表决通过了被称为“阳光法案”的《财产及利益申报法律制度》(下文简称新财产申报法),并于当年4月22日正式生效。

  二、澳门新财产及利益申报法律制度的立法创新

  澳门新财产申报法本身还存在一些缺憾需要弥补,例如,《财产及利益申报法律制度》申报范围不够全面、申报内容不透彻和无法约束与申报者有直接利益关系的人员等缺陷使法案的透明度受到了强烈质疑。④但是,澳门的新财产申报法在立法方面的创新举措,为我们当下进行的预防和打击腐败事业提供了非常可行的样式参考,主要表现在以下四个方面:

  (一)财产申报主体的扩大与细化

  澳门新财产申报法扩大与细化了财产标的及适用范围,使得更多的澳门官员成为财产申报的主体,政府透明度增加。第一,扩展申报人的范围。1992年的《政治职位权利人财产利益的声明》中,申报主体仅仅着眼于政治职位人士。其政治色彩较为浓厚,虽是法律规定,但主要针对的是政治活动者。1998年的《收益及财产利益的声明与公众监察》中首次将财产申报主体的范围扩大至“公职人员”。此后的2003年的《财产申报》法以及2013年的新财产申报法皆是在此基础上的补充,而且新财产申报法第一条第五款中还提出“基于实际情况所需,行政长官可透过批示命令将上款的规定适用于厅长或等同于厅长职位的据位人。”这使财产申报的主体范围可以依据实际情况适当地调整,更加有利于财产申报制度的进行以及廉洁政府的建立。

  第二,明确申报人的配偶或与其有事实婚姻关系者必须同时申报。目前,官员“家属”已经成为腐败的一种常见隐蔽方式。家属虽不一定为行政人员,但由于其身份的特殊性,常常变成贪官的腐败“助手”,甚至是推波助澜者。例如,欧文龙案中,其妻帮助于外国开设空壳公司,透过迂回的银行账户网络,协助欧文龙洗钱。所以,澳门新财产申报法规定:“申报书由四部分组成,应包括申报人个人身份资料和容许严格评估申报人及其配偶或与其有事实婚关系者的财产和收益的一切资料。”借此来整治官员的家属这一腐败防治的“盲区”,杜绝其演变成为腐败犯罪的“重灾区”。

  (二)财产申报内容的完备与完善

  澳门新财产申报法对申报具体内容进行了扩增与完善,从而实现优化申报流程、降低行政成本、削减执行障碍等政府治理目的。第一,申报书内容的递补完善。从1992年到2013年,澳门财产申报人申报的具体内容一直在补充,与2003年的《财产申报》法相比,2013年澳门新财产申报法规定的申报书内容由三部分增加至四部分。同时,新财产申报法强调申报人申报的不仅仅是申报人的“财产”,还有申报人的“利益”。相对于“财产”而言,“利益”不单单是指经济上的获得,还包含其它的一些非钱财性的好处,例如权色交易、权权交易、官商交易等。

  第二,财产公开的适度设定。首先,财产公开的主体适度。根据《联合国反腐公约》中适度公开兼顾私隐的原则,澳门新财产申报法第一条第四款细致地列举了公开的主体,不但包括行政长官及主要官员、行政会成员、立法会议员、司法官员、办公室主任、局长和副局长,而且公营企业、公共资本企业或公共资本占多数出资额的企业,以及公产的特许企业的行政管理机关及监察机关的据位人,都要接受监管。其次,财产公开的内容适度。澳门新财产申报法第二条第五款规定上述人士需公开“不动产、商业企业或工业场所、在合伙或公司的股、股份、出资或其它的资本参与,以及在任何非营利组织担任的职务”,同时,为加强监督管理,申报人“位于澳门特别行政区以外,在澳门行政区以外产生、形成、收取、经营或给付的财产”和“透过居中人拥有的财产”也属于需要申报的财产范围之列。  

  (三)财产申报程序的优化与进步

  第一,申报程序的操作优化。澳门新财产申报法对申报书的申报方式、申报书的提交、提交的期限以及地点,申报人的通知义务,卷宗,卷宗资料库,负责的公务员,申报书的审查以及申报书的取阅都做了详细规定,并同时修订之前程序上的漏洞。例如,相比之前的财产申报制度而言,2013年的新财产申报法关于申报书的审查就提出,除了继续严格规定申报内容的真实性,对于需要更正的事项,还明确在第十三条提出在一定的期限届满后“如申报人仍未纠正不当之处,则须承担欠交申报书的后果”,但是“基于值得考虑的理由而未予纠正,且按情况获终审法院院长或廉政专员接纳者除外。”这使在保障自行申报的同时,也考虑到例外因素。

  第二,申报程序的管理进步。财产公开的最终目的是创建廉洁高效的透明政府,保护公民的合法权利。在追求效果最大化的同时,合理行政也意味着尽可能的简化成本。因此,澳门新财产申报法对于官员的财产申报和公开载体而言,争取最大限度的采用电子化,信息电子化不仅有利于节约成本,而且保证高效率的申报程序。首先,申报数据电子化。澳门官员财产申报的有关数据以及财产公开的有关数据都可采用电子化的形式进行。管理财产申报的有关单位,预先制定申报财产的电子表格,方便申报主体填写,此举也有利于管理部门进行统计和审查。新财产申报法第三条第二款说明“申报是以填写式样载于本法律附件一的表格的方式作出,该附件为本法律的组成部分,有关表格的电子版本可从廉政公署互联网网站下载,并与纸本表格具同等效力。”其次,申报方式灵活化。对于官员和配偶的财产申报,澳门廉政公署则声明:申报人“如不介意让配偶知悉所申报的数据,可两人同时填写一份申报书,就申报范围内的一切资料作出申报,而两人均须在申报书上以申报人身份签署。有关申报书之正本编入首名申报人的个人卷宗,而影印本则存放于其配偶的个人卷宗内”。“若不欲配偶知悉自己的财产资料,可各自填写申报书及仅由本人签署。申报人只须填写本人拥有的财产数据,但须在第一部分填写配偶的身份数据”。

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