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关于我国行政听证制度的思考

2014-08-28 15:19:20   来源:《人权杂志》   作者:蔡日升

  行政听证制度是法治社会民主制度的重要标志,更是许多国家行政程序法的核心制度。我国自《行政处罚法》专章规定了听证程序,标志着我国独立的行政听证制度产生以来,《价格法》等也相继对听证制度作了相关规定。《立法法》第58条第一次规定了行政立法听证程序制度。

  政府公信力作为一种无形的资源,对于社会管理能够被百姓所认可、接受有着重要的促进作用。古人云: 政通人和。政之不通,社会矛盾和冲突则丛生、激化。①而要达致“政通人和”,关键在于公众对政府信任、理解、服从与支持。公众积极参与行政立法,政府有效获取公众意见、信息,畅通政府与公众之间的沟通与交流,实现二者的良性互动,无疑能提升政府公信力。听证会作为公众参与社会管理的重要形式,正是实现这个目的的好办法之一。行政立法(本文所探讨的我国行政立法应做广义理解,包括行政法规、规章、决策的制定)中引入听证程序,吸纳公众参与行政立法,听取公众意见,能够保证行政立法的民主化、科学化,并可以大大提高行政立法的公信力、执行力,实现社会公平、正义,是法治精神的体现。

  一、探源:听证相关概念辨析

  听证程序的理论基础源于英美法古老的自然公正原则:“任何权力必须公正行使,对当事人不利的决定必须听取他的意见。”②1946年的美国联邦行政程序法最早确立了行政听证制度,它以保障公民基本权利和控制行政权的法治原则代替了传统行政法上的“行政效率优先”原则。听证制度是指听取利害关系人等意见的法律程序,一般是指在国家机关作出决定前,给利害关系人等提供发表意见的机会,对一定事项进行质证、辩驳的程序。行政立法听证,是指行政机关为了合理、有效地制定和实施行政立法,公开举行由利害关系人等公众参与社会管理的听证会,给予公众口头或书面陈述意见的机会,以使行政立法公正、合理,为公众所接受。③

  听证是行政程序法的重要制度,以程序公正来确保实体公正。它通过给公众表达民意的机会,给公众以抗衡日渐强大的行政权而存在的自卫权利,是行政立法公平、公正的前提和基础。听证制度作为民主政治的一个组成部分,在行政管理中具有重要的作用。许多国家在行政立法程序法中都规定了行政立法听证制度。所谓行政立法听证制度,就是指以举行听证会的方式,在行政法规和规章的制定过程中,听取各社会团体、组织以及公民的意见,所制定的行政法规和行政规章是专职行政立法机关和公众广泛参与两个因素综合作用的结果。这里的立法听证和《行政处罚法》中听证制度不同。行政立法听证会为相对人提供了参与制定法律、规章、决策的一种机会,而《行政处罚法》的听证会却是解决行政机关与行政相对人争议的一种处理方式,虽然在两者当中,当事人的权利有一部分是相同的,如让其提交书面材料、进行辩论等等,但两者性质不同。

  二、思考:

  行政立法听证的价值考量

  “一个健全的法律,如果使用武断专横的程序去执行,不能发生良好效果;一个不良的法律,如果用一个健全的程序去执行,可以限制或削弱法律的不良效果。”④长期以来,我国存在重实体、轻程序的落后法治理念,政府机关更看重的是行政行为的内容和结果。这种思想造成了行政机关漠视听证程序的规定和价值。随着我国社会主义市场经济体制的建立与完善,以及法治进程的不断推进,与之相配套的行政法律体系的科学化、正规化迫在眉睫。其中,最重要的就是行政立法听证制度的改革,作为整个行政程序法核心,它有着深刻的意义:

  第一,民主的实质就是人民当家作主,人民自己决定自己的事。随着社会主义民主政治改革的不断深入,急需建立起一种能反映民众呼声、保障民众利益、落实民众民主的行政立法程序机制。而行政立法听证制度充分吸收公众参与立法进程,确实反映民众的利益要求,使行政立法更具民主性。

  第二,我国建立的是社会主义市场经济。在市场经济条件下,公有制经济及其他所有制经济都是我国社会主义经济的组成部分,各种团体、组织、个人等社会主体依法可以有自己的利益追求。体现在行政立法程序上,就是要求行政立法更多地保证自己利益的实现。为了做到这一点,只有让各种类型的公众参与行政立法的过程,通过听证,听取并中和他们的意见,协调和平衡各方利益,才能制定出让大多数个体接受的行政法规、规章、决策,使行政立法更具科学性。

  三、追问:

  我国行政立法听证的现状及反思

  (一)我国行政立法听证制度的法源

  我国的行政立法听证制度借鉴于西方国家,在我国仍处于起步阶段。但也有着直接的宪法来源和其他法律渊源,其原则符合我国宪法精神。

  宪法第2条第3款规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。这是我国行政立法听证制度的宪法来源。听证作为公众参与行政立法的重要方式无疑可以有效保障人民依法享有国家事务管理权,也是法治建设的必然要求。

  1997年12月29日通过的《价格法》在很大程度上发展了立法听证制度,是我国行政立法听证制度的一个重要尝试,价格法将听证范围扩大到政府定价行为领域。2000年3月15日通过的《立法法》对行政立法的程序作了有关规定,使行政听证制度推进至行政立法领域。2001年11月16日公布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》上也有较详细的规定,但还不是很规范和具体。

  (二)当前我国行政立法听证制度存在的缺陷

  《立法法》第58条规定:“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”它标志着我国的行政立法制度向民主化迈出了重要一步,表明行政立法听证制度作为一项崭新的立法程序制度在我国也初步建立起来了。但该规定原则性强、缺乏具体的硬性规定,操作性差且约束力弱,对法规效力的影响不大。最明显的缺陷体现在以下几点:

  1.行政立法听证程序的法律地位不高

  根据《立法法》第58条的规定,行政机关在行政法规的制订过程中,是“可以”采取听证会,既然是可以,行政机关则有权不采用听证会。而且这种规定将行政立法听证会与座谈会、论证会相提并论,无法与一般性听取社会各界意见的公众参与社会管理的方式区分开来,也无法彰显听证制度在行政立法中的重要性及在法治进程中的意义。⑤可以这样说,到目前为止,我国并未真正建立起对行政立法行为的听证法律制度。行政立法听证程序的不完善以及行政法规、规章制定时审查的形式化造成了行政立法中的不少问题。

  2.行政立法听证会的适用范围缺乏规定

  对于哪些事项立法适用听证,法律法规没有作出明确的规定。《行政法规制定程序条例》第21条规定:“行政法规送审稿直接涉及公民、法人或其他组织切身利益的,国务院法制机构可以举行听证会听取有关机关、组织和公民的意见。”该条例并没有明确规定行政立法听证会的适用范围,而且国务院法制机构只是“可以”举行听证会,即也可以不举行听证会,这显然不足以保障公众参与行政立法的权利。

  3.听证权启动主体限制

  在听证权启动机制方面,与行政立法内容有关的公众没有听证申请权,导致公众参与社会管理的机会被限制,而且对于哪些事项必须听证,法律又没有强制性规定,这两方面使得行政立法机关对是否举行听证拥有了绝对的裁量权。⑥

  4.行政立法听证笔录的效力没有作出直接规定

  《规章制定程序条例》第15条规定:“起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见,起草的规章在报送审查时,应当说明对听证会意见的处理情况及理由。”该条例的规定表明,行政立法听证笔录从某种程度上讲具有一定的效力,但这只是在草案的起草阶段。由审查机关决定是否通过行政法规和规章草案时,并没有以立法是否依据听证笔录作出作为审查的标准。由于听证笔录的效力没有明确,公众参与的热情和积极性大打折扣。

  5.行政立法听证程序缺乏可操作性

  关于行政立法听证,法律上规定得非常原则,《立法法》、《行政法规制定程序条例》均规定了行政听证会制度,但是对于听证之作出、听证主持人产生与回避、听证参与人、行政立法听证进行的程序均缺乏规定。

  6.行政立法听证程序缺乏权利救济机制

  对于参加听证的民众,其权利受到侵害或剥夺后,缺乏相应的责任追究的规定,与法治的要求相去甚远。行政立法听证制度并没有规定行政立法机关不开、少开听证会应负的法律责任。在实践中,民众的呼声得不到反映,民众参与的一些行政法规、规章和决策不能体现民众的利益和愿望。可见,加强行政立法听证制度的立法,完善行政立法听证制度是非常必要的。

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