首页 > 理论研究 > 文章 > 2011年—2015年 >
程雷:看守所与被羁押者的人权保障

2014-11-25 14:10:32   来源:中国人权网   作者:程雷
看守所与被羁押者的人权保障

程 雷

  引言

  在我国的法律语境中,被羁押者通常是指根据刑事诉讼法的规定被拘留或逮捕从而被剥夺人身自由的犯罪嫌疑人、被告人。刑事诉讼法规定看守所是羁押犯罪嫌疑人、被告人的唯一合法地点。 考虑到审前羁押是常态、取保候审为例外的现有国情,看守所中流转的在押人员数量庞大,加之较长时间以来看守所完全封闭,其中的人权保障状况一直都是国内外人士的关注焦点。法治的要义之一就是约束公权、保障私权,由于关系到被追诉人这一刑事司法系统中被羁押者这一弱势群体的权利保障,看守所的法治文明程度成为了展示国家法治文明的重要窗口,看守所人权保障状况也就成为了衡量一个国家人权水准的重要试金石从而备受关注。

  一、看守所概览

  看守所系刑事诉讼中的刑事羁押执行机关,主要负责对拘留和逮捕两种羁押性强制措施的执行,为节约司法成本,刑事诉讼法另外赋权其代为执行剩余刑期在三个月以下的有期徒刑。《看守所条例》规定看守所以县、区为单位设置,为各级人民政府的组成部门之一,由公安机关管辖。根据我国县区设置的规模,粗略估算我国现有2700余所看守所,而根据近年来刑事司法相关统计数据推算,全国看守所中日均关押人数在百万左右,年均在押人员流转量在三百万人上下。公安机关作为主管机关内设监所管理部门具体负责看守所管理,配备十万余名监管民警负责监管工作。

  从法律规范依据来看,规范看守所运行的法律依据主要是1990年国务院颁布的《看守所条例》。2012年刑事诉讼法修改时大幅增加了看守所相关的条文, 明确了看守所相对于公安机关是独立的诉讼主体,且赋予看守所在安排律师会见、防范刑讯逼供等重要诉讼职能。但由于刑事诉讼法本身法律属性使然,在其中无法规范被羁押者权利保障、管理等相关问题,事实上规范看守所运行的主要法规仍然是“古董级”的看守所条例,看守所法治化进程与同为羁押场所的监狱相比差距明显,后者于1994年就开始依据立法机关颁布的《监狱法》开展执法活动,2012年立法机关又再次对监狱法进行了修订完善。法律规范供给严重不足并滞后已经成为目前制约看守所法治化的最大障碍。决策层显然已经认识到这一问题,2013年10月十二届全国人大常委会公布了未来五年立法规划,在68件法律草案规划中,看守所法名列其中。

  从法律属性的角度来看,作为法定的刑事羁押执行场所,其主要职能是负责刑事羁押的执行以保障刑事诉讼活动的顺利进行,平等保障控辩双方的诉讼权利(力),其附带职能系刑罚的代为执行。“保障诉讼活动的顺利进行”要求看守所应当作为中立的羁押执行场所,一方面要配合控方执法活动,同时也要保障辩方的诉讼权利,既要确保在押人员的安全监管,更要尊重和保障在押人员的基本权利。

  二、看守所保障人权的宏观视角

  看守所作为刑事羁押的执行机关,羁押执行的本质就是对在押人员人身自由权及其附属与附带权利的剥夺或限制。2004年宪法修正时在第33条增加规定“国家尊重和保障人权”,2012年刑事诉讼法修改过程中在第2条立法任务中再次重申了这一宪法诫命并在诸多具体条款中体现了刑事司法中对人权保障价值的弘扬。看守所中的人权状况恰恰是一国刑事司法人权保障水平的衡量标尺之一,能够折射出一个国家法治文明的进程。看守所对于审前被羁押者的管理本质上是对公民人身权、财产权、隐私权等一系列基本权利的干预,同时看守所作为犯罪嫌疑人、被告人审前等候审判的主要地点,必然涉及到诉讼权利的行使与保障问题,诉讼程序的各种行为后果都可以在看守所中有所反映,因此看守所是被追诉人实体权利与诉讼权利保障的重要场所,是落实国家尊重和保障人权原则的重要基点。正是体认到这一点,国际社会与我国政府近年来都高度关注看守所人权保障状况。从国际层面来看,联合国通过了一系列保障被羁押人权利的国际公约与准则,包括《公民权利和政治权利国际公约》第10条、联合国《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《囚犯待遇最低限度标准规则》、《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》等。在国家层面来看,自2009年起我国政府先后发布两期国家人权行动计划,其中“被羁押者的权利”均作为公民权利和政治权利的重要组成部分用较大篇幅予以了强调。

  2009年云南躲猫猫事件曝光以来,公安部主导下开展的看守所系统改革推出了诸多保障在押人员权利的新机制,强调“保障被监管人合法权益是公安监管工作的基本出发点和落脚点”, 有力地弘扬和推动了人权保障观念在看守所工作中的体认与落实。这些人权保障机制包括逐步推行床位制,实现在押人员一人一铺,有效防范牢头狱霸,改善在押人员居住环境;健全完善了新入所在押人员体检制度,看守所收押犯罪嫌疑人、被告人时必须提供社会医院出具的体检报告,同时实行提讯后体检制度,防范刑讯逼供;实行在押人员权利义务告知制度,在押人员入所后在规定的时间进行口头与书面告知,让在押人员知悉其在押期间的权利、义务;建立讯问不得影响在押人员饮食和必要休息的相关制度,保障在押人员的人身权利;禁止强迫劳动,在在押人员自愿的前提下可以进行不影响在押人员身体健康、不影响监管安全的劳动项目;对于患有严重疾病、羁押时间长或者未成年的未决在押人员通过单向视频与家属会见。

  过去五年间的上述一系列政策层面对人权保障工作的改革与完善,在我国这样一个长期“重打击、轻保护”、“重实体、轻程序”的国度显然意义非同寻常,即使仅仅是“文本上权利的进步”抑或部分看守所对人权保障机制作出的有限探索,也赢得了政治决策者的高度肯定。十八大以来,中央政法高层陆续提出新时期看守所发展的方向是“努力使中国公安的监管水平走进世界的先进行列”、成为“展示法治文明的窗口”。 这些看起来部分超越当前我国看守所发展阶段的政治决策对促进人权保障事业在看守所继续发展提供了有力的政治环境。

  宪法中的尊重和保障人权原则普遍适用于所有公民,对包括被羁押者在内的所有人作为人而存在的基本人权与尊严予以维护、保障是国家的宪法义务。从这个角度不难理解为何犯罪嫌疑人、被告人乃至被定罪的罪犯都应当得到基本且法定的人道待遇,所有被剥夺自由的人应受到人道的及尊重其固有的人格尊严的待遇, 除法律明文予以剥夺的法律权利之外,被羁押者仍然享有广泛的人权,此乃法律保留原则的基本要求,也是人权保障事业中通行的一项基本准则。

  就被羁押者作为一类特殊群体的视角观之,尊重和保障其人权还应当对另外两项特殊原则予以强调,即无罪推定原则与社会化原则。

  对于审前被羁押者,即犯罪嫌疑人、被告人而言,无罪推定原则是考量其权利保障与权利克减的一项基本准则。 无罪推定原则作为一项刑事审判中实现公正审判的一项基本原则,主要规范场域为刑事诉讼的进行,特别是首先作为证明责任的设置准则而出现的。而对于在押人员的权利保障问题,并非具有直接的指导作用,其指引效用的实现具有间接性。我国的刑事诉讼法经过1996年与2012年两次修订,已经全面设置了无罪推定原则的各项规范条款,通过刑事诉讼法第12条、第49条、第50条、第195条第(三)项形成的规范集合已经充分体现了无罪推定原则的要求。 作为一项价值判断而非事实判断,无罪推定原则要求设置一系列假定被追诉人为无罪之人的证据规则与权利处遇规则,看守所作为羁押场所本身是中立于控辩双方争议的执行场所,更应当尊重刑事诉讼法及其他法律确定的体现无罪推定原则的各项规则。这些规则主要是诉讼规则,而非被羁押者生活处遇规则,前者包括对在押人员的称谓、会见、通信、讯问等一系列诉讼环节中的权利保障规则,看守所应当严格遵守。而对于在押人员生活待遇方面,宪法中关于人身权、人格尊严等一系列基本权利的宣誓足以成为未来看守所立法与监管执法中保障被羁押人人权的基本依据。

  社会化原则是指羁押处遇与管理应当尽可能与社会正常状态相一致,被羁押者的生活与其在社会中的正常生活应尽可能相同。 这一原则背后的机理在于羁押与刑罚的最终目的应当是被追诉人的再社会化,羁押或刑罚本身是剥夺自由的监禁处罚,但处罚并非最终目的, 而只是一种手段。 根据这一原则的要求,羁押场所应当创造条件与便利为在押人员回归社会做准备,同时在监管执法中应当尽可能利用社会服务、加强与社会组织的合作。 相较于无罪推定原则更为关注被羁押人诉讼权利的保障,社会化原则更有助于设置生活待遇方面的基本人权。看守所既是羁押执法场所,更是一个生活场所,在羁押状态下的生活条件应当如何安排,社会化原则的提出与倡导为这一问题的回答提供了良好的视角。基于宪法的人格尊严原则,被羁押者享有公民的基本权利,除因依法羁押被剥夺相应权利之外,被羁押人应当与社会普通人得到平等的对待。其饮食、医疗、文娱活动、家庭生活等权利与待遇都应当与其所处的社会生活环境尽可能达到一致或相似。同时,这一原则不仅仅是落实宪法人格尊严条款的体现,更是服务于羁押与监禁最终目的的必然要求。因为无论是审前羁押还是判决后的服刑,被羁押人的最终目的地是回归社会,与社会隔绝式的剥夺自由既是一种超越法律本身的过度惩罚,更易引发再犯,违背了刑罚的基本目的。

  引荐人权保障的社会化原则当然会面临着社会公众的质疑,这一点在监狱学领域过往的探讨中不难发现。监狱行刑领域也存在“行刑社会化”的见解,即监狱行刑应尽量保持与社会行为的同质性,受刑人除了必须被关押在监狱内之外,其他方面的待遇等应尽量与社会上一般人一样。 但这一理论始终面临着“最终难关”的问题,那就是,一般社会或者没有犯罪的一般公民对监狱行刑的改革,对监狱行刑的社会化或受刑人待遇的社会化的容忍都是有前提的,这个前提就是,无论怎样进行监狱行刑改革,这种改革都不能使监狱行刑与其他社会行为完全同质,受刑人的待遇不能与社会一般公民完全一样,应当保持在一般社会或者一般公民的水平之下。 应当说这种质疑在我国社会民众的朴素观念中还比较普遍,也在很大程度上制约着被羁押者人权保障水平的提升。因此,在贯彻社会化原则过程中,应当着眼于中国社会的现有发展阶段与经济社会发展不平衡的地区差异,社会同等条件应当与看守所所在地区的社会发展一般条件相匹配,社会化程度应当与当地社会的发展进程相一致。

  三、在押人员权利保障的微观分析

  从微观层面观察我国看守所人权保障状况,看守所作为被羁押者所在的物理地点和生活场所,被羁押者方方面面的基本权利与待遇问题都会折射其中。体现人主体性与人格尊严的种种权利与自由在看守所中都应当加以关注,因此精细化规范尽管看起来十分琐碎,但实为看守所法治化的客观规律使然。从权利保障的精细化视角,参酌国际社会通行的被羁押者权利保障准则,检视我国看守所人权保障的现状,笔者认为如下几类权利类型仍有必要进一步研究并加以推进:

  (一)在押人员的住宿条件

  被羁押者的住宿实行床位制,即一人一床,是国际人权准则的基本要求。 迄今为止,法律并未对被羁押人的居住条件设定明确的标准,看守所的主管机关公安部发布的规范性文件中多是对居住面积或使用面积提出数量要求,比如公安部《看守所条例实施细则》第二十七条规定,人犯居住的监室面积平均不得少于二平方米;公安部《看守所等级评定办法》第七条规定看守所规范化建设中达标的条件之一为在押人员监室使用面积人均不低于2平方米。2000年建设部与公安部联合发布的《看守所建筑设计规范》中关于监室内的住宿条件规定,普通监室设置的床铺为通铺,监室内关押人数在8-15人之间,且人均使用面积不得小于2.6平方米。实践中,绝大多数看守所均按照上述建筑设计标准建造,被羁押者的住宿为通铺,而并非一人一床制,这与监狱中已决犯的住宿实行一人一床的床位制形成鲜明的对比。通铺显然不利于维护被羁押人隐私独处、休息,身体完整等诸多权利,且容易引发以强凌弱的牢头狱霸现象。为进一步改进被羁押者的生活条件,公安部于2010年4月提出在新建、改建或扩建的看守所内实行床位制的政策改革要求。 当然由于目前许多正在使用的看守所短期内无法新建、改建或扩建,实现床位制的改革目标仍然有待时日。但这不应当妨碍未来看守所法中将在押人员居住条件作为一项基本权利加以明确、细致的规定,从而将保障在押人员一人一床作为一项政府义务予以体现。

  (二)与外界联系的权利

  刑事诉讼法仅规定被羁押者在审前阶段可以会见律师,对于能否见家属并无明文规定。《看守所条例》第28条规定,“人犯在羁押期间,经办案机关同意,并经公安机关批准,可以与近亲属通信、会见”,但多年的执法实践中这一规定从未适用过,审前被羁押者通常都被剥夺了与家属会见的机会,在被羁押后,其与家属的第一次会面通常是在一审开庭时。这种长达数月甚至数年的亲属分离是对被羁押者人权的严重践踏,是对人性价值与人道待遇的巨大伤害。国际准则也强调,审前阶段被羁押人与外界联系的权利包括会见家属,在任何情况下该权利都不应当被彻底剥夺。 与家属联系导致的串供或其他妨碍司法行为可以作为例外情形下限制与家属会见权的理由,但不应当作为常态。与外界联系的权利除了与家属会面的权利外,还应当包括被羁押后在押人员有权立即拨打一个免费或者对方付费的电话从而与外界取得联系。

  公安部起草的《中华人民共和国看守所法》(征求意见稿)第92条规定“案件在侦查阶段的犯罪嫌疑人与近亲属、监护人会见、通信,应当经案件主管机关许可”,据此审查起诉及审判环节的会见家属无须经批准,成为了一项权利。目前这一草案规定仍然存在一定的不足,首先侦查阶段被羁押人会见家属仍然以审批为原则,同意会见为例外,权利属性不明显,公权力管理属性过于浓厚。与家属联系以及家庭生活的权利是人的尊严、人格尊严当然涵盖的法律价值之一,正是基于此,联合国《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》第15项要求,即使为了维护安全和良好秩序认为必要并在法律或合法条例具体规定的特别情况下,被拘留人或被监禁人与外界,特别是其与家属或律师的联络,不应被剥夺数日以上。“数日”的措辞显示表示不到一周的时间,国际判例法提示的时限不超过5天,很可能只有短短两天。 对比上述国际准则,我国目前的实践以及正在看守所法草案中酝酿的完善方案显然都还有极大的差距。

  (三)健康权与在押人员的医疗

  上世纪九十年代出台的《看守所条例》及实施细则对在押人员的健康与医疗卫生权益保障作了初步规定,本世纪以来,公安部出台一系列新的规定进一步完善了对在押人员身体健康与医疗权利的保障,比如明确入所必须进行血压、血常规、心电图、B超、胸片等五项体检,入所后实行建立个人健康档案、驻所医生每日两次巡诊、每六个月进行全面体检等制度。 为提高健康医疗保障水平,看守所医疗工作逐步迈向社会化,即与当地卫生行政部门协作,看守所提供场所并负责安全,社会医疗机构提供医疗服务。 这一改革方向符合人权保障的社会化原则,通过医疗保险、购买社会服务等方式可以大幅度提高在押人员健康医疗权利的保障水平。

  监所医疗社会化工作的开展势必会对人权保障带来新的发展机遇,社会化的医疗工作者介入到监区内独立、中立的履行医疗服务职责,有助于加强对在押人员健康权的监督与保障,客观记载在押人员的身体状况、指导建议看守所安排在押人员的生活制度、饮食搭配、卫生状况、衣物被褥、禁闭及械具佩戴等诸多管理细节,发挥生命健康权这一基础性人权的支配作用。独立的医务工作者在承担医疗服务的本职工作之外,对于被羁押者人权的保障与监督,应当进一步发挥更为独立、专业的监督作用,被羁押人应当有权约见驻所医生,要求其就干预或侵犯自身健康权的违法行为予以记录与反映。

  (四)人身权与械具的使用

  《看守所条例》第17条规定“对于已判处死刑、尚未执行的犯人,必须加戴械具,对有事实表明可能行凶、暴动、脱逃、自杀的人犯,经看守所所长批准,可以使用械具。在紧急情况下,可以先行使用,然后报告看守所所长。上述情形消除后,应当予以解除。”公安部颁布的《看守所条例实施细则》第20条规定“看守所使用的械具为手铐、脚镣、警绳。警绳只能在追捕人犯或对死刑犯执行死刑的时候使用。使用手铐、脚镣的时间,除死刑犯外,一般不得超过十五天。特殊情况下需要延长使用时间的,须经主管公安局、处长批准。人犯在戴手铐、脚镣期间,看守干警应当加强教育,在危险行为清除时,应当立即解除。

  2010年公安部补充规定,看守所可以使用标准制式的警用约束带,对于使用械具不足以防止发生危险的,经看守所所长批准,可以将脚镣或脚腕约束带临时固定在监室铺位上。

  根据上述规定,使用的械具仅限于标准制式的四类约束性器具,即手铐、脚镣、警绳、警用约束带,各种自制械具、其他警用械具均不得使用。对于死刑犯,在一审判决后直至执行死刑前,应当一律使用脚镣等械具。根据国际人权标准,上述规定与实践存在两个方面的主要问题亟待改进:一是械具种类中的脚镣不宜作为合法的约束工具,《囚犯待遇最低限度标准规则》第33条明令禁止将铁链或脚镣作为戒具使用,且考虑到近年来看守所逐步引入的软性戒具如约束带等足以实现相应执法目的,建议遵照联合国相应准则废止脚镣的使用;二是对于死刑犯一律、全程、全副武装地使用多种械具,严重违背比例原则,混淆了对生命权的剥夺与对人身自由权剥夺之间的界限,且违反了无罪推定原则,应当调整相应的规范,规定仅在有证据或有迹象表明死刑犯存在自杀、自残或者其他人身危害性时,作为例外情形可以短暂使用约束措施。

  (五)宗教信仰自由

  关于被羁押人待遇的国际准则明确保护在押人员的宗教信仰自由,要求通过提供教职人员、组织宗教仪式,提供宗教书籍三种方式保障在押人员的宗教信仰自由。 虽然我国宪法第36条明确肯定了公民的宗教信仰自由,但宗教事项法治化进程十分缓慢,在刑事司法领域中对宗教信仰自由的保障研究有限,相关规范欠缺,远远滞后于监管执法实践的需要。实践中看守所根据司法部1992年的一个规范性文件允许在押人员保持宗教信仰,可以看宗教书籍,但不得举办宗教活动,不得设置宗教场所,不得进行传教或宣传宗教教义的活动,更不可能为其提供教职人员。 目前这种作法掌握的原则界限是区分宗教信仰与宗教活动,或者说内面性精神自由权与外面性精神自由权, 对前者予以保护,而后者受到较为严格的限制。但根据在押人员人权保障的社会化原则与无罪推定原则,宪法上的宗教信仰自由不能仅依据剥夺人身自由的法律规定而附带剥夺,而仅能依据宪法第36条第二至四款的干预情形通过明确的法律规定予以限制。 除非属于宪法或法律规定的例外情形,看守所应当允许为在押人员提供教职人员与组织宗教仪式,必要时可以设立相应的宗教场所,为作为在押人员的公民信仰宗教提供便利。

  (六)权利的救济机制

  法谚云“无救济则无权利”,被羁押者人身自由被剥夺的状况及其所属的封闭空间导致权利救济存在特殊的难题,需要构建权利保障的特别机制。鉴于看守所特有的封闭空间,除了传统体制中存在的驻所检察官制度之外,近年来强化对社会开放,引入中立的社会第三方监督,加强权利受损后的投诉处理机制建设就成为了强化权利救济机制的重要方向。2002年联合国通过的《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》任择议定书, 呼吁反酷刑公约缔约国建立针对羁押场所的独立巡视制度,通过随时、不经事先通知的访问各羁押场所,加强对酷刑及不人道待遇的预防。 羁押巡视制度通过国家专门设立的巡视机构或者来自于普通民众组成的巡视员可以随时、不经事先通知地进入各个羁押场所,巡视羁押条件与环境,与随机选定的被羁押人进行私密谈话,能够有效提升在押人员权利保障水平,预防各类侵犯人权的违法行为发生。此外,对于在押人员权利受到侵犯后的救济途径,为解决目前实践中普遍存在的“不敢投诉、不愿投诉、投诉无用”等问题,有必要探索完善有效、保密、多方参与的在押人员投诉处理机制,畅通在押人员权利保障与救济的途径。可喜的是,看守所主管部门与监所检察部门已经开始就上述两项权利救济机制展开了实践探索,积累了一定的经验, 当然距离立法的最终确认以及国家批准联合国反酷刑任择议定书,仍然需要开展大量的实践推动与理论研究工作。
分享:

上一篇:杨燮蛟:基层社会管理法治化与人权保障
下一篇:刘海年:中国全面深化改革、推进法治与国际人权事业