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杨燮蛟:基层社会管理法治化与人权保障

2014-11-25 14:04:58   来源:中国人权网   作者:杨燮蛟
基层社会管理法治化与人权保障——浙江“枫桥经验”的成效与完善

杨燮蛟 浙江工业大学法学院

 
  引言

  “枫桥经验”原本是政法工作方面的人权保障经验,在法治范畴之中。今天,依法治国,建设社会主义法治国家已成为党领导人民治国的方略,法治已成为治国理政的基本方式。“枫桥经验”作为基层社会人权保障的典范,是法治化道路必然的选择和科学发展的更高境界。从实践来看,枫桥当地及浙江省乃至全国在坚持和发展“枫桥经验”的过程中,创造了诸多运用法治思维和法治方式推动发展,改善民生,保障人权,化解矛盾,维护稳定的新经验。这些新经验逐步制度化,成为基层社会管理法治化的生动体现。

  一、“枫桥经验”与基层社会人权保障

  “枫桥经验”是全国政法战线的一面旗帜。“枫桥经验”产生于20世纪60年代的浙江省诸暨县枫桥区。当时该地区在社会主义教育运动中创造了“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决,实现捕人少、治安好”的“枫桥经验”。毛泽东同志亲自指导了经验的总结并批示“要各地仿效,经过试点,推广去做”。

  1、“枫桥经验”的历史演进。一般而言,“枫桥经验”的发展大体分三个阶段:

  一是作为特定历史条件下阶级斗争中把“四类分子改造成为新人”的阶段,即毛泽东同志批示后,“枫桥经验”在社会主义教育运动中的运用和发展。进而,“文革”结束之后,枫桥率先给全部“四类分子”摘帽,此后推广至全国,标志着党和国家的工作重心实现从阶级斗争向保障人权和经济建设的转移。

  二是作为基层社会治安综合治理经验阶段。即党的十一届三中全会以后,枫桥坚持专群结合、群防群治,预防化解矛盾,维护社会治安,成为全国社会治安综合治理中人权保障的典型。1998年,浙江省根据新形势下维护社会稳定出现的新情况、新特点,明确提出把学习推广新时期“枫桥经验”作为加强社会治安综合治理和人权保障的总抓手,并于1999年4月在诸暨召开现场会,对全省学习推广“枫桥经验,作出了全面动员和部署。2003年,浙江省再次对新形势下的“枫桥经验”进行了认真总结,提炼了“枫桥经验”的主要精神,使之成为保障人权和社会综合治理工作的典范。

  三是新时期基层社会民主法治建设阶段。近年来,“枫桥经验”进一步深化和发展,逐渐成为一个坚持以人为本、发动群众、汇聚资源,防范化解矛盾、保持社会稳定、促进协调发展的推进基层社会民主法治建设的好典型。新时期“枫桥经验”的基本精神仍然坚持“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交”,但有新的内涵。随着经济社会的急剧转型,新社会问题和矛盾不断涌现,“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交”的“枫桥经验”基本精神所强调的是基层法治工作的努力方向,表明基层组织要努力避免自己工作所带来的矛盾激化,避免产生新的社会问题;强调的是基层社区、社会的自我管理、自我治理的自觉。而要努力做到矛盾不上交,主要是依靠他们多年摸索的预防和解决基层矛盾的人权保障方法。为了切实体现和履行“枫桥经验”的基本精神,在实际工作中,新时期“枫桥经验”按照预知于未有、防范于未然、解决于萌芽状态的要求,强调事前预防和事后调解的“四前”工作法和“四先四早”工作法,并逐步将这些人权保障的方法制度化、规范化。这其中,特别强调党委、政府对于村民自治的领导和监督,在树立政府权威的同时,加强基层政府与村民自治的联动,加强村级组织和制度建设,以规范的基层社会治理、村民自治为基础,为地方经济发展提供稳定良好的社会环境保障,引导新农村的建设与发展,从而初步实现保障人权,建设和谐社会的目标。

  2、“枫桥经验”是基层社会保障人权的经典经验。“枫桥经验”作为一种强调社会矛盾化解、增强社会保障人权的基层社会管理机制,长期以来为什么具有如此强大的生命力,能够不断地推陈出新、全面发扬呢?最重要的一点就是坚持了人民群众的主体性地位,其强调调动基层群众的参与,提高群众的参与度,这是“枫桥经验”人权保障的核心。

  “枫桥经验”形成之初,国家、政府和社会的利益完全一致或者说基本一致,国家和政府可以很容易实行社会动员,形成全体社会成员参与的局面,达到高效的社会控制。但是,随着改革开放的不断推进,计划经济逐步向市场经济转型,国家、政府、社会之间的关系发生了改变,中央和地方、国家与社会、政府与社会之间也存在利益冲突,此时,群众已经从人民公社社员,转变为分田单干的农民,或进城务工人员及私营企业主,成为多种身份的社会公民,利益主体的变化使社会动员已经难以实现社会成员整齐划一地参与,政府旧有的管制、管理工作方式与新条件新身份新意识的公民群体已不适应。相反,某些利益群体的联合使得某些社会矛盾增加了对抗的风险,许多的社会参与将是社会成员自发的,是为了他们自身利益联合起来的参与。而在此条件下,“枫桥经验”仍然能够调动社会广泛参与管理活动的原因是由于所要解决的问题关系到社会大众的利益。从本质上说,参与者仍属于一个区域性的利益共同体,他们的行为是一种社区自治的行为。“枫桥经验”在逐渐由自上而下的社会控制,改变为上下互动,平衡稳定的人权保障和社会管理。因此,不同时代的“枫桥经验”,是相应时代基层人权保障和社会管理实践的有效经验总结。

  事实上,在急剧的经济社会转型下,解决基层社会问题和化解社会矛盾,加强基层社会管理的一个重要方面是组建社会主义市场经济形态下的新型居民社区,建设适合中国国情的,法治意义上的公民社会。而政府应该转变职能,处理好人权保障与社会、社区的关系,并引导社区的依法管理和强化为社会服务的意识。“枫桥经验”最新发展正好印证了这一点。当前,在推进基层社会管理创新的背景下,“枫桥经验”强调依托人民群众的自治、基层社会组织的参与,并推进政府职能的转变,通过各方面的共同合作来加强基层人权保障和社会管理,并在实践发展中形成了一整套预防机制、效率机制和规范机制,开始逐步走向法制化、规范化。

  二、浙江基层社会管理法治化和人权保障

  “枫桥经验”是浙江人民的经验,是全国人民的经验,也是全人类的经验。浙江省委、省政府以党的十八大报告关于社会管理的新要求,把“法治保障”纳入到人权保障和社会管理体制中来,结合新时期的“枫桥经验”,切实推进基层人权保障和社会管理法治化,维护社会的和谐与稳定。

  1、基层人权保障和社会管理法治化的现状。一段时期以来,浙江省各基层政府顺应经济社会发展的重大变化,以“枫桥经验”为旗帜,通过全面实施建设“平安浙江”、“法治浙江”、“和谐浙江”等一系列重大战略部署,结合自身实际,大力加强和创新基层人权保障和社会管理,提高基层人权保障和社会管理科学化水平,发展和探索了许多独具地方特色的基层人权保障和社会管理经验。

  一是尊重和发挥人民群众在基层人权保障和社会管理中的重要作用。不少地方以“枫桥经验”为模式进行了积极的探索和创造。例如,温岭市首创民主恳谈会制度和“参与式预算”制度,义乌市把外来农民工选为人大代表参与社会决策,天台县推行村级民主决策“五步法”,乐清市实施“人民听证制度”构筑人民监督政府新平台,武义县建立村务监督委员会制度推进农村基层惩防体系建设,等等。这些探索和创造,尊重和保障了人民群众当家作主管理社会的权力,使公民的知情权、表达权、参与权、监督权以及救济权得到进一步发挥,使人民群众成为社会管理的参与者和受益者。

  二是进一步改革和完善政府行政管理体制机制以利于人权保障。在既有的法律和制度框架内,各县级政府积极改革和完善政府行政体制机制,增强人权保障和社会治理效能。如余杭区通过量化评估法治指数建立基层法治建设的目标体系和责任体系,定海推行的“网格化管理、组团式服务”,绍兴县率先实施“扩权强镇”加快推进城乡一体化发展,遂昌县以文化“软”实力促进社会“软”管理,富阳市以“大财政”保障和促进“大民生”,云和县创建“小县大城”的欠发达山区跨越式发展模式,等等。

  三是进一步加强和完善政府公共服务职能以利于人权保障。随着县域经济的不断壮大,各级地方政府把更多的精力和公共资源投向社会领域,在加强和改进政府公共服务职能,保障和改善民生方面做出了积极努力。如宁波市海曙区创立全天候全方位全程式“81890”公共服务模式,定海区推行重大事项社会稳定风险评估机制,上虞市创建了“政府服务超市”,庆元县建设技能型乡镇政府,安吉县探索美丽乡村标准化建设,等等。

  四是进一步创新和完善社会矛盾化解体系以利于人权保障。为进一步畅通与基层群众沟通的渠道,督促解决群众反映强烈的问题,构建排查和化解矛盾的长效机制,各基层政府积极组织开展领导干部“走进矛盾,破解难题”、“蹲点调研”、“民情日记”和下访接访活动,广泛开展基层和谐建设和平安创建活动,推进乡镇(街道)综治工作中心和城乡社区及规模以上企业综治室规范化建设。例如,苍南县的“五站式”民情服务模式,诸暨市外来务工人员服务管理的“店口模式”,义乌市提高境外经商人员管理和服务水平等。

  五是鼓励和培育多元社会力量参与社会管理以利于人权保障。随着社会矛盾的多样化和复杂化,各县级政府积极鼓励和培育多元社会力量参与社会管理,促进社会和谐。如慈溪市通过推广新型社会融合组织“和谐促进会”模式,将原先游离于社会管理体系之外的“外地人”纳入社区管理,促进了新老市民融合;萧山区筹建“和事佬协会”,将草根组织正规化,使之作为人民调解的补充和延伸来化解社会矛盾和冲突;义乌市发挥工会组织的作用,通过构建企业社会责任“义乌标准”,实现社会管理的关口前移和重心下移,在化解劳资纠纷、构建和谐劳动关系方面取得新的成就,等等。

  上述分析了浙江以“枫桥经验”为模式,加强基层人权保障和社会管理创新,总体上是从观念的革新开始,从转变政府职能着手,分离部分政府管控的项目,让民众和更多社会力量介入政府从前的管控领域,诸如分配体系改革、贫富差距、社会保障体系建设、征地拆迁补偿、流动人口管理等,形成社会管理和人权保障的新格局。这些基层社会管理创新的经验和探索,为推动“枫桥经验”的发展和基层社会管理法治化和人权保障提供了良好的实践范例。

  2、基层人权保障和社会管理法治化的成就

  从经验层面分析,“枫桥经验”五十多年来,基层人权保障和社会管理法治化呈现给我们的是一条理念逐步清晰、步伐不断快速、方式更加多样、成效更加显著的轨迹,今天的浙江进入了有史以来基层人权保障和社会管理法治化状况最好的时期,初步走出了具有中国特色的基层人权保障和社会管理法治化道路。这条道路展现给人们的经验性成就主要表现在:

  第一,基层人权保障和社会管理法治化意识在公民中得到广泛普及,以合法有序的方式维护自己的权利成为大多数公民的自觉行动。基层人权保障和社会管理法治化意识的广泛培育和日益内化于浙江人民群众的日常行为是中国特色基层人权保障和社会管理法治化模式的基础和前提。在此意义上,如果说改革开放初期我们基层人权保障和社会管理法治化意识的觉醒更多是一种与市场主体相适应的自发表现的话,近10多年来浙江经济社会的转型发展则使基层人权保障和社会管理法治化意识成为公民身份确认的重要体现。人权不再限于少数人的话语工具和舆论的宣传口号,从广大公民对政府信息的知情权诉求到对公共事务的积极参与,从日益强烈的表达愿望到无所不在的权力监督,基层人权保障和社会管理法治化意识的普及程度都由此可见一斑。

  第二,“以人为本”的理念塑造为基层人权保障和社会管理法治化奠定了核心宗旨和价值归宿。从终极意义上说,基层人权保障和社会管理法治化本身并不是人类追求的最终目的,它在根本上是为了保障人的自由而全面有序的发展。这里的“人”不仅是指具体的某个个人或具有特殊利益诉求的社会群体,而更多的是指构成这个国家和社会主体的“最大多数人”,只有“最大多数人”从“以人为本”的政治价值中公平地分享到了经济发展带来的好处,才可以确认人权取得了实质性的发展。对人的尊重和关注日益成为法治建设、政策制定和程序设计的核心价值,尊重和保障人权的宪法原则在“以人为本”的立法、执法和执政过程中得到了切实的体现。

  第三,基层人权保障和社会管理法治化建设的推进力度极大加强。从发展的取向看,基层人权保障受到的重视程度越高,基层社会管理法治化建设受到的阻力就相对较小,成本就会相应地降低,侵犯人权的行为就将相应减少。在此意义上,近年来浙江各级党委政府对基层人权保障问题的高度重视是推动基层社会管理法治化不断发期的重要动力,无论是经济、社会和文化权利还是公民权利与政治权利保障都得到了全面的推进。

  第四,人权保障的制度化和法治化水平不断提高。人权不受尊重在很大程度上与相关法律的缺失有关,近年来浙江法治化水平的极大提高正在使人权得到越来越有效的发展。无论是在地方政策法规等一系列涉及公民权利的法律的制定与实施,都把人权保障有效纳入了法制的轨道。社会生活的各个领域和人权保障的各个方面实现了有法可依,尊重和保障人权的原则日益有机贯穿于立法、行政和司法的各个环节之中。

  第五,经济社会发展提供的资源性保障为基层人权保障和社会管理法治化提供了坚实的物质基础。基层人权保障和社会管理法治化是政治权力与经济实力双向度正向互动的结果,除了政治权力的推动外,基层人权保障和社会管理法治化建设需要成本,经济能力的提高和社会的总体发展是基层人权保障和社会管理法治化的重要助推器。近年来,浙江进入了一个经济发展保持高速增长、经济实力急剧提升、经济影响不断扩大的成长时期,在先后克服了加入世贸组织( WTO)初期的阵痛和全球金融危机的冲击等不良因素的影响后,稳步成为全国名列前茅之一的经济体。这不仅极大地提高了生存权和发展权保障水平,也使浙江能够拥有更多的资源改善人权的保障条件和水平,尤其是在就业权、受教育权、生活保障权、健康权等与民生相关的权利保障方面,浙江是公认的近年来发展最快的省份之一。

  第六,对政府权力的制约和监督力度不断加大。这是基层人权保障和社会管理法治化的另一个核心环节。基层人权保障和社会管理法治化的重要目标是防止侵犯人权的行为发生,而在现实的国家政治生活中,最有可能侵犯人权的主体是拥有公共权力的政府机构,这就使制约和监督权力成为必须,只有实现了对权力的有效监督和制约,侵犯人权的行为才能得到最大限度的减少。进入21世纪以来,浙江把完善监督和制约机制提升到了制度建设高度,致力于建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,以制度化的方式保证公共权力机构按照法定权限和程序行使权力,构建起了党内监督、人大监督、民主监督、舆论监督以及社会监督和网络监督有机整合的权力监督体系,为防范权力侵犯权利行为的发生创造了良好的条件。

  第七,对侵犯人权行为的社会容忍度降低,对保障人权的社会参与度日益提高。公民社会的快速发育是近年来政治发展中最引人注目的取向之一,这不仅有助于培育基层人权保障和社会管理法治化意识滋生的社会土壤,也使侵犯人权行为的监督和制约主体不断扩大。随着公民权利意识的不断增强,经济和社会生活中发生的侵犯人权行为越来越受到社会的普遍谴责,越来越多的社会组织乃至公民个体主动参与到基层人权保障和社会管理法治化的行动之中。尤其是随着互联网在中国的飞速发展,网络日益成为最为社会化的基层人权保障和社会管理法治化参与平台,政府与社会通过网络渠道也日益形成了在基层人权保障和社会管理法治化领域的良性互动。

  三、基层社会管理法治化和人权保障的完善

  基层社会管理法治化和人权保障是一个没有终点的历史进程,在人类社会真正实现“人的自由而全面的发展”这一终极价值之前,任何国家和地方政府都没有理由认为自己的基层社会管理法治化和人权状况已经达到了完美的水平。我省过去五十多年的基层社会管理法治化和人权建设虽然取得重大的进步,但要使每一个社会成员的各项基本权利得到切实保障,每一个社会成员生活得更有保障、更有尊严、更加幸福,仍然是一个长远的目标。

  基层社会管理法治化和人权保障要以“枫桥经验”为模式,“枫桥经验”要走向国际,在当前,浙江的基层人权保障和社会管理法治化建设构成国家建设和国家成长的有机组成部分,基层人权保障和社会管理法治化有助于推动我国的现代化建设,同时在国际社会展现我国良好的国家现象,加快国家的成长步伐。

  2014年11月中共十八大四中全会的召开预示着基层人权保障和社会管理法治化走到了一个新的历史起点,在这一起点上,我们有必要关注如下几个方面的基层人权保障和社会管理法治化发展的新导向:

  第一,执政党领导、政府主导和社会参与“三位一体”协同推动成为基层人权保障和社会管理法治化的主体要求和根本路径。在新时期基层人权保障和社会管理法治化的进程中,执政党将继续发挥总揽全局的领导作用,规划和主导基层人权保障和社会管理法治化的宏观思维和战略方向;政府则需要进一步加强基层人权保障和社会管理法治化的制度建设并不断增强制度的权威性和执行力,更要鼓励社会各界的主动有序参与,使理性有序地加强基层人权保障和社会管理法治化成为全社会的基本共识,努力形成“三位一体”协同推进加强基层人权保障和社会管理法治化建设的新格局。

  第二,浙江将继续致力于探索自上而下与自下而上相结合的基层人权保障和社会管理法治化道路。在中国这样一个曾经经历5000年专制统治的国家,大多数人尚未树立起自觉而理性的基层人权保障和社会管理法治化意识,这一基本的现实决定了基层人权保障和社会管理法治化在很长一段时期内必须通过自上而下的方式加以推动。但在这一过程中,随着民众基层人权保障和社会管理法治化意识的逐步培育和养成,越来越多的人开始采取自觉的维权行动,努力通过自下而上的方式加快基层人权保障和社会管理法治化发展的步伐,这就促使基层人权保障和社会管理法治化道路日益呈现出典型的特征,孕育出两条路径并存且相互融合的新态势。

  第三,渐进式地协调推进仍然是基层人权保障和社会管理法治化的基本方式。改革开放以来,通过摸着石头过河的方式逐步探索基层人权保障和社会管理法治化的道路,进而实现基层人权保障和社会管理法治化的渐进式发展是我们的重要经验。我们始终坚信,基层人权保障和社会管理法治化不是一朝一夕的事情,任何期望我们可以在一夜之间全面改善人权状况和完善社会管理法治化的主张都是不切实际或者是别有用心的。因此,我们的选择是优先保障人民的生存权和发展权,在此基础上逐步改善其他的经济、社会、文化权利和公民权利与政治权利。同时在这一渐进的推进过程中,我们从来没有在强调一种权利的同时忽视其他权利,而是注重根据我国经济社会发展的步伐来不断强化社会管理法治化,最终实现基层人权保障的全面发展。使基层人权保障奠立在更加坚实的政治、经济、文化和社会土壤之上。基层人权保障和社会管理法治化渐进性和协调性是过去五十多年浙江基层人权保障和社会管理法治化的重要经验,今后仍将是浙江基层人权保障和社会管理法治化的基本方式。

  第四,理性的人权意识和有序的维权行动始终是基层人权保障和社会管理法治化的限制性前提。在过去五十多年中,民众的权利意识及维权行动呈现出井喷式爆发的急剧发展态势,但同时也必须看到,由于长期的思维定式,许多人对于基层人权保障和社会管理法治化的理解具有明显的感性色彩,易于根据自身的个体利益需求来决定自己的权利观念和行动取向,尤其是在与切身利益相关的权利问题上容易采取非理性的行动,这对基层人权保障和社会管理法治化的进步构成了极大的障碍。在今后的进一步发展中,如何培育民众理性的人权意识,促使其在法律规范的约束下有理有节地维护自身权益,越来越成为一个亟待解决的重大问题。

  第五,多层次、全方位、系统化构成基层人权保障和社会管理法治化的基本属性。基层人权保障不是一个单一的概念,而是在理念、制度、程序层面蕴涵着多重价值属性,包括政治属性、经济属性、文化属性、法制属性、民族属性、操作属性等许多方面的内涵,这些属性要求必须从多层次、全方位的角度系统理解基层人权保障。此外,多层次、全方位、系统化的基层人权保障还要求在积极稳妥地推进社会管理法治化水平不断提高的同时,不能忽略从根本上消除妨碍基层人权保障和社会管理法治化的经济和社会土壤,使基层人权保障和社会管理法治化始终跟上国家成长和民族复兴的步伐。

  第六,弱势群体的权利保障引起更多的关注和更大的重视。我国社会结构的多元化是一个不可逆转的发展进程,在这一日趋复杂的社会结构中,弱势群体的存在将在很长时间内难以改变,而且,弱势不仅仅指经济收入的相对较低,在不同的职业、年龄、地域、信息等经济社会生活的各个方面都存在着不同形态的弱势群体。在基层人权保障和社会管理法治化中,要进一步强化对弱势群体的权利保障不仅是社会进步的客观要求,也关系着全体社会成员平等参与、平等发展的权利能否得到切实的实现。

  第七,对于个体人权的保护越来越成为基层人权保障和社会管理法治化的重要方面。由于历史的原因,长期以来,我国对生存权、发展权等集体人权给予了高度的重视,而随着国家经济发展水平的不断提高,基层人权保障和社会管理法治化中继续强调优先维护生存权和发展权的同时,对于公民个人权利的保障将越来越引起社会的普遍关注。事实上,修改的《刑法》修正案八明确将“尊重和保障人权”纳入正式条款,已经明确地发出了新的信号,那就是个人权利和集体权利将受到国家法律的同等保护。而对个人权利保护的日益重视,既体现了更加全面的人权保障观,也将极大地抵消西方对我国人权保护状况的扭曲和攻击。

  总之,“枫桥经验”在推广过程中,各地根据当地实际又创造了新的经验,为在基层社会管理法治化,促进社会公平正义,实现人权保障方面积累了新经验,这是“枫桥经验”在新形势下的新发展。
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