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鲜开林:良法善治的人权发展新篇章

2014-11-25 13:55:38   来源:中国人权网   作者:鲜开林
良法善治的人权发展新篇章

鲜开林 东北财经大学人权研究中心

  “法律是治国之重器,良法是善治之前提。” 这是十八届四中全会《决定》中的一个崭新命题,良法一词也是首次在党的重要文件中提出来的。“良法善治”既是法治的内在本质规定,又是法治精神的基本特征和基本属性。就二者关系而言,“良法”是法治的价值目标和理性追求,“善治”是法治的运作方式和实现路径,“良法”与“善治”的有机结合,构成了现代法治本质,尤其是社会主义法治人权的精神实质。依法治国必须是“良法”,亦即体现和反映人民权益和权益意志的法律;“善治”应当是公共权力与公民权利和谐互动的治理方式,这是国家治理体系和治理能力的重要标志。同时,“良法”与“善治”必须符合中国国情和广大民意,才能被人们从内心真正信仰。良法善治,首先是依宪治国。宪法是国家的根本大法,是人民权利的根本保障书。所以,行法治,必倡人权。“如果法治可以称作法学的皇冠,那么人权就应当是皇冠的明珠。” 而要真正实现法治皇冠与人权明珠的有机结合,就应当紧扣十八届四中全会“依法治国”的主题精神实质,自觉确立依法治国的法治思维和法治方式。“使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”

  一、保障人权:良法善治的价值目标

  良法善治以“公平正义”为最高价值追求,在党的坚强领导下,有效监督国家公共权力,切实尊重与保障公民权利。从一定意义说,一个良法善治的创新史,其实也就是共产党领导、依法治国与人民当家作的和谐互动史。正是从这个意义说,良法善治的共同价值目标,其实就是自觉坚持党的领导,依法治国,高举人民民主旗帜,坚持人民主体地位,有效监督国家公共权力;切实尊重和保障人权;保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督;依法保障全体社会成员平等参与、平等发展的权利。

  首先,尊重与保障人权是良法善治的价值基石。良法善治区别于独裁专制的本质规定,就在于自觉坚持法治人权的法治思维和法治方式,切实把党的领导、依法治国与人民当家作的主体地位和主体作用提高到了前所未有的法治人权高度。由此,尊重与保障人权就内在地构成良法善治的价值基石。良法善治的价值基石,也就是民主法治、公平正义,鼓励、促进和保护公民平等参与国家政治生活,“保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”;“依法保障全体社会成员平等参与、平等发展的权利”。如果良法善治失去了对公民人权尊重与保障的价值基石,就从根本上动摇或丧失了良法善治的价值根基,也就不成其为良法善治,而是野蛮独裁的封建专权或资本特权或虚幻神权。

  其次,尊重与保障人权是良法善治的价值引领。现代法治国家作为现代新型民主国家的政治法律制度,理应当充分体现对公民人权的尊重与保障。一种没有充分体现对人的关怀的政治法律制度不应该被称作现代法治国家和法治人权的价值理念支撑。否则,就没有必要也不可能走向良法善治的文明时代。只有符合法治人权的新趋势,才能真正实现对人权尊重与保障的价值引领。毫无疑问,现代法治国家追求诸多价值,它们分属不同层次,而人权则是这一价值体系中的一个内核要素。“党的十八大报告一个突出创新亮点就是凝炼出我国社会法治制度支撑的自由、平等、公正、法治的共同价值理念。这就是用法治思维来实现自由、平等、公正、法治,蕴含着社会主义核心价值观的人权价值引领。”

  再次,尊重与保障人权是良法善治的价值真谛。“法治的真谛是人权”这是我国著名法学家、人权专家徐显明的至理名言。德国著名法学家拉德布鲁赫看到了法与人权的博弈问题,于是他写了一篇文章,叫做“法律的不法与超法律的法”。法官们从他的思想里获得启示,最后得出来的结论是:“凡是展示人类的共同理性、以维护人权为特征的法才叫法,背离了人类的共同理性以剥夺和践踏人权、侵犯人的尊严的法不叫法。” 这就深刻地揭示出了人权的法理本质规定之真谛。诚然,我国建国后的一时期内,中国的法治与人权受到严重的践踏和破坏。然而,改革开放以来,特别是以人为本的科学发展观的指导就是对它的超越和升华。十八大以来的中国梦的人权价值意义,更加赋予了法治人权的崭新内涵。“全面推进依法治国”成为党的十八届四中全会的主题,内含有里程碑意义的人权价值真谛。

  最后,尊重与保障人权是良法善治的价值功能。良法善治的人权价值功能表现:一是有助于培养公民权利意识,促进公民依法、有序、理性的政治参与,推动公民社会的健康发展。第二,有助于拓展公民权益表达渠道,推动公民个体、社会组织与政府的作法有序合作对话与沟通交流。第三,有助于形成健康民主社会所需要的依法有序的协商政治文化,形成一种宽容、理解、对话、倾听和理性的民主氛围。归根到底就是有助于推进和完善中国特色社会主义民主与法治的伟大历史进程,努力实现中华民族的伟大复兴。

  二、良法善治:保障人权的自觉自信

  德国著名哲学大师黑格尔曾经说过:“真理只有作为体系才是现实的” 。法治中国的人权保障体系,生动体现了中国人权保障的“道路的自信、理论自信、制度自信”。 中国特色的人权保障体系内容,涵盖了中国特色的经济、政治、文化、法律、社会保障的各个方面,它是一个由中国特色的经济保障、政治保障、文化保障、法律保障、以及社会保障等构成的有机统一体。其中,最根本、最突出的是中国特色的人权法律保障体系和中国特色的人权社会保障体系。

  首先,人权法律保障体系的理论自信。中国特色的人权法律保障体系,是推动中国特色社会主义人权事业全面发展的法制根基,是中国特色社会主义人权理论创新与人权实践创新的法制体现,是中国特色社会主义人权事业全面发展的法制保障。党的十八届四中全会明确指出:“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”,“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系”。“加强重点领域立法,加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度,保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实。” “截至2011年8月底,中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部,涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全,各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定,相应的行政法规和地方性法规比较完备,法律体系内部总体做到科学和谐统一,中国特色社会主义法律体系已经形成。” 在人权的法律保障中,立法保障是前提,执法保障是关键,司法保障是最后的有力屏障。

  其次,人权司法保障体系的实践自信。人权的执法和司法保障体系是人权立法体系的实践形态,是衡量一个国家人权真实状况的基本标志之一。它充分反映了一个国家人权保障制度化、法制化的实际水平和司法实践程度。中国特色的人权执法和司法保障体系的宗旨和任务是,依照法律保护全体公民的各项基本权利和自由以及其他合法权益的实现,保护公共财产和公民私人所有的合法财产,依法惩罚违法犯罪行为,维护社会秩序,保证公民的生命财产安全。按照十八届三中全会《决定》明确提出“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义” 的目标,并从维护宪法法律权威、深化行政执法体制改革、确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制和完善人权司法保障制度等多个方面推动司法体制改革:一是确保依法独立公正行使审判权检察权,将改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。二是健全司法权力运行机制,将改革审判委员会制度,推进审判公开、检务公开,录制并保留全程庭审资料,增强法律文书说理性,公开法院生效裁判文书。三是广泛实行人民陪审员、人民监督员制度,拓宽人民群众有序参与司法渠道。四是完善人权司法保障制度,进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。五是健全错案防止、纠正、责任追究机制,严禁刑讯逼供、体罚虐待,严格实行非法证据排除规则。逐步减少适用死刑罪名。六是废除劳教制度,完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律。七是健全国家司法救助制度,完善法律援助制度。八是发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用。十八届四中全会更加明确地强调指出:“保障公司法,提高司法公信力。”“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度,建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,建立健全司法人员履行法定职责保护机制。优化司法职权配置,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点,最高人民法院设立巡回法庭,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,探索建立检察机关提起公益诉讼制度。推进严格司法,推进以审判为中心的诉讼制度改革,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。绝不允许法外开恩,绝不允许办关系案、人情案、金钱案。”

  再次,人权社会保障体系的日趋完善。中国特色的人权社会保障,是指运用公民、社会团体、社会组织和政党等所发挥的社会力量来保障人权的实现。它是以公民、社会团体、社会组织和政党等名义实施的,虽然不具有法律上的强制性,但具有道义和舆论的力量,体现了中国社会主义的人权保障的民主化和社会化。随着中国特色社会主义法律体系的基本形成,我国逐步建立起了具有中国特色的社会保障制度,形成了包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置等制度的较为全面的人权社会保障体系。“随着全面建成小康社会的加快推进,近年来中国的社会保障水平不断提高。2013年,中国社会保障事业快速发展,保障内容持续增加,保障范围不断扩大,在经济发展水平还不是很高的情况下,初步建立了世界上规模最大的符合现阶段中国社会实际的社会保障体。2012年,实现全国新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖。截至2013年,全国城乡居民参保人数达到49,750万人,比2012年增加1,381万人;全国城镇职工基本养老保险参保人数为32,218万人,比2012年增加1,791万人。2013年,企业退休人员月人均基本养老金水平继续调整,调整水平按2012年企业退休人员月人均基本养老金的10%左右确定,达到近1900元,并对具有高级职称的企业退休科技人员、基本养老金相对偏低的人员等进行适当倾斜。” 十八届四中全会《决定》强调指出,健全依法维权和化解纠纷机制,建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制,畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。

  三、协商民主:保障人权的有效方式

  协商民主是依法治理的重要方式。作为我国人民民主特有形式和独特优势的协商民主,不断拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道,深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。十八届四中全会更加明确指出:“推进多层次多领域依法治理。”以这些法治文明的协商民主形式为平台,就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题在全社会进行广泛协商,增进和达成共识。作为协商民主的重要渠道,中国人民政治协商会议积极推进协商民主建设,创新以专题为内容、以界别为纽带、以专委会为依托、以座谈为方法的协商形式,积极开展专题协商、界别协商、对口协商、提案办理协商,推动协商活动的多样化,约请有关部门负责人直接听取意见,推动建言献策成果的转化等等。中国特色的协商民主的样式创新,无疑是“加强权力监督”,“切实尊重与保障人权”的最佳有效方式。

  放眼当前世界各国的协商民主形式,同样是现代法治国家有效监督公共权力和尊重与保障公民基本人权的有效方式。归纳起来大致主要包括:一是公民共识会议(Consensus Conference)。二是民意测验机制(Deliberative Polling)。三是专题协商小组(Focus Group)。四是城镇居民协商大会(Town Meeting)。五是寻找美好未来会议(Future Search Conference)。

  需要特别强调的是,协商民主的实际操作方式,应当遵循并随着各国历史文化传统、经济、政治发展水平、社会情境与文化条件等的不同,其适用范围和运作模式也不各不相同。“不同的文化,却有相同的人格尊严。” “在人权问题上没有最好,只有更好。” 这不仅是至理名言,而且是历史事实。当前世界各国除了上述五种协商民主模式外,还包括公民陪审团、角色扮演、愿景工作坊、观点工作坊、表决会议、对话网络、居民听证会及公民评议会等等。

  当今中外的协商民主形式无疑向人们传递了这样一个道理:协商民主正越来越多地被运用到现代民主国家的社会政治生活之中,发挥着越来越大的公共权力监督与公民人权的尊重与保障。作为我国人民民主特有形式和独特优势的协商民主无疑是尊重与保障人权的最有效方式。

  四、良法善治:平等权利的新发展

  一是公民平等知情权。作为人民民主特有形式和独特优势的协商民主其权利首先表现在平等知情权。公开透明各方对称的信息,是协商民主过程中公民人权实现的前提条件,知政是参政的前提,参政是知政的实践,因此,良法善治的平等知情权,是社会主义协商民主的首要权利形式。

  二是公民平等参与权。包括各层次、各领域公民有序政治参与权,决策程序、参政议政、政策执行、担任公职、农村、城市自治和企事业单位公民的参与权,尤其是民主管理、民主决策和民主监督的参与权。

  三是公民平等表达权。良法善治的重要运行方式,是参与者对于公共事务、公共政策及其相关利益关系的不同意见、主张和要求的表达,而充分的表达是实现充分讨论和有效协商的权利基础。

  四是公民平等决策权。作为公共决策的协商形式,良法善治与参决策权具有高度关联性。当然,需要指出的是,协商民主中的决策权通常是参与决策和监督决策权,并非法定决策权。在我国的多层面政治协商和基层协商治理中,决策权的性质和功能都是如此。

  五是公民平等监督权。作为人民民主特有形式和独特优势的协商民主不仅涉及公共决策和民主管理,而且涉及民主监督,因此,政治组织、人民团体和公民依法监督的权利,是法治文明的重要权项。

  六是公民平等互利权。协商民主的目标是通过公民积极参与,实现公共权益最大化。平等的互惠互利。公民的法定救济主张权和诉愿权,也会成为良法善治关联的权项。

  七是公民平等话语权。在当代社会思潮中,话语权指的是影响社会发展方向的制约能力。作为主流意识形态的话语权是指影响社会发展方向的主导能力。话语权既是一种软实力,又是一种硬实力。作为良法善治中的公民平等话语权,就是公民平等的权益发言权和平等的权益对话权。既是公民依法参与协商民主的软实力,又是公民依法参与协商民主的硬实力。
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