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徐爽:宪法中的人权与国家建设——“人权入宪”十年谈

2014-06-24 14:17:48   来源:中国人权网   作者:徐爽
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宪法中的人权与国家建设——“人权入宪”十年谈 

 徐 爽 

  人权是现代各国宪法的构成要素之一。2004年,“国家尊重和保障人权”写入宪法修正案,将原有的公民基本权利和自由统纳于“人权原则”之下,明确宣示实现人权是我们国家和人民共同追求的宪法目标,这一举措无疑是中国宪法发展与人权建设历程中的重要里程碑。2004年迄今,“人权入宪”已经十年。十年间,执政党和政府为推进人权保障采取了哪些措施?我们的人权事业除了兼容国际标准以外,还具有什么样的自身特点?未来的人权建设又需注意哪些问题?本文将针对这些问题逐一展开分析。

  一、“人权入宪”十年与“中国梦”

  继2004年修宪以后,“人权”一词又分别载入国民经济和社会发展规划以及中国共产党党章。2009年和2012年,国务院两次发布并实施《国家人权行动计划》(2009—2010年)、(2012—2015年),这是我国为保护和促进公民的人权而采取的系统化、专门化的国家行动。迄今为止,全球只有不到三十个国家和政府采取了类似方式来实施国家一级的人权发展政策。此外,经过多年努力,到2010年底,中国特色社会主义法律体系基本形成。这一法律体系立足中国国情、适应社会主义现代化建设的需要,为人权保障提供了总体性的制度支撑。2012年11月,中国共产党第十八次全国代表大会召开,将“人权得到切实尊重和保障”确立为全面建成小康社会的奋斗目标之一。

  回顾人权入宪这十年,中国的社会现实一直在快速变化,我们的人权事业正稳步推进。《人民日报》在不久前刊发专文阐释“中国梦”。所谓中国梦,“就是要实现国家富强、民族振兴、人民幸福”。 这里所讲的“人民幸福”,正是中国梦的重要组成部分,同时也是执政党和政府所追求的人权理想的中国式表达。习近平同志在与本届中央政治局常委的第一次见面会上谈到,“我们的人民热爱生活,期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境,期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。” 这番话实际上具体而务实地诠释了“人民幸福”这一概念,其间包含了受教育权、就业权、社会保障权、适足住房权、环境权、儿童权利等丰富内容。习近平同志又说,“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标”。这宣示出执政党和政府为尊重和保障人权所承担的国家义务;事实上,前述一系列标志性事件正是执政党和政府为“创造全体人民更加美好的生活”、最大限度实现人权所做出的郑重承诺及实际行动。

  二、人权发展的普遍性与“中国性”

  1993年维也纳世界人权大会提出“全部人权当是为每一个人的”,这表明人权所具有的普遍性。以《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利与政治权利国际公约》这三项人权国际文件为核心,其列出的基本人权为世界各国提供了一套普遍而不可分的国际标准。将其与以中国宪法为统帅、基本法律部门为主干的社会主义法律体系相比照,我们不难发现,现行法律体系关于公民基本权利的规定,基本已全面覆盖了国际人权条约提供的核心人权。这种一致性正是中国与国际社会其他成员共同追求人权理想的反映,也是人权本身具有普遍性、平等性和不可分性的体现。

  当然,虽然现行法律体系中的人权在基本内容上与国际标准呈现出一致面貌,但各国的人权问题与人权保障途径仍然取决于该国所面临的现实问题与具体国情。在《公民权利与政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》中,并没有特别强调某一种或几种人权。通常的观点认为“一切人权均为普遍、不可分割、相互依存、相互联系” 。但在人权实践中,各项具体人权之间的平等地位与实现人权的时间先后毕竟是有所区别的。相较于一体化地看待人权,中国现行法律体系与政治文化对于实现人权却有比较明显的“轻重之分”。我们始终强调并且致力于首先实现的人权主要集中在以下三项:第一是人民自决权,这指的是国家独立,也就是实现中国梦的“两个百年”中第一个百年的任务;第二是参政权,指的是主权在民的实现,也就是近代中国的反封建任务;第三项是相当生活水准,也就是社会转型前后,中国政治家与普通百姓最为关注的民生问题。邓小平同志用“小康”这个概念来表述这一项人权;而现时,它又成为了我们共同追求的“中国梦”的重要组成部分。

  我们之所以看重这三大人权,并非领导人物的偏好或宣传策略,而是由中国社会发展历程与现实需要所决定。晚清以来的中国革命为实现此三项权利而采取的行动,不仅决定了近代中国的具体面目,也决定了其他各项人权的实现情况。

  简略回顾建国以来的历程,到1949年,国家赢得独立和解放,标志着我们的人民自决权已经实现。第二项参政权表达的是民主概念,对应于《公民权利与政治权利国际公约》所规定的“自由权”。已经践行30多年的村民自治被看作基层的“民主训练班”。 根据民政部统计,及至2010年,大多数省份都已完成了至少第七轮村民委员会选举。  今年全国又将迎来新一轮大范围的村民委员会换届选举。《村民委员会组织法》的修订以及民政部新颁的《村民委员会选举规程》为基层民主实践提供了更大的空间和规范化指导,广大农村地区的民主自治不断积累经验,成为中国民主制度的坚实基础。近年来,在及时总结人大代表选举经验的基础上,《选举法》也作出了相应修订,实行城乡按相同人口比例选举人大代表,不断增强代表的广泛性,采取具体措施保障公民不分地区、民族等差别平等享有选举权和被选举权。历史是人民创造的,民主是一种需要循序渐进、不断训练才能得到的工具。我们要在游泳中学会游泳,在训练中实现民主的增量。第三项相当生活水准对应了民众生活的富裕与文明,从个人层面讲,基本可归于《经济、社会和文化权利国际公约》概括的“社会权”。对于公民社会权的保障,将是我国立法工作未来很长一段时间的重点。根据新加坡国立大学东亚研究院院长郑永年的统计,中国改革开放以来,85%以上的立法都是经济法,社会立法基本上是空白。 近年来,在中国特色社会主义法律体系的构建过程中,全国人大及其常委会日益重视对公民社会权益的法律保障,新近形成了“社会法”部门,涉及教育、住房、租金的控制、健康福利设施、抚恤金以及其他社会保障各方面,具有普遍的社会意义。 在十二届全国人大常委会正在制定的新一期五年立法规划中,已将“社会立法”纳入工作重点。社会立法涉及的普遍性社会保障以及特殊群体的权益保障,总是与社会公平正义紧密联系在一起,可以想见这类立法的难度将会更大。

  从立法以及政治层面纵观这十年间人权发展的轨迹,我们不难看出中国人权发展的时代性与本土性。域外一些国家常对我们的人权建设提出种种评判,认为应该怎样怎样。事实上,中国的人权逻辑并非来自任何超验的权利学说,而是直接根源于实实在在的客观现实与社会需要。社会生活日益进步,必然会带来相应的人权要求的变化——比如住房改善、公平教育、医疗保健、环境保护,这些都是以前不存在现在涌现的新问题——国家必须满足公众已经提高了的各种不同预期,并在立法机制及社会管理中回应这些需求。相应地,我们的人权享有水平也就逐步得到提升。每个国家都有每个国家自身的国情与历史,对于人权实现,也会有不同的现实需要和发展道路。由此,我们的人权清单不可能、也不需要和欧美国家一样,必定会反映出自身特色,这一点,虽然常常被误读,却正是我们理解中国宪法与人权的理论和实践支点。

  三、未来的人权建设

  在现代社会,一国法律体系往往是为人权保障提供最主要最系统支撑的途径之一。我们前文所述,也是从立法层面所取得的成就及进一步完善来谈对于人权的保护。如果“放宽历史的视野”,跳出法律条文,要持续提高人权水平,则必须保证人权建设有一个稳定的外部环境,这也可以视为国家为促进人权改善的所采取的保障性措施。

  人权说到底是一个国家对其社会成员的自我实现所作出的道德承诺,政府有义务为每个社会成员的发展创造应有条件和宽松环境。从历史和现实经验看,为保障人权发展,未来的国家建设应特别注意以下几个问题:

  1.自主性

  人权问题涉及国民生活水准,也涉及中国社会发展与西方政治文化之间的关系。关于后一问题,存在着两种表述,看上去差别甚微,实际却至关重要。一种表述是“西方政治文化到中国发生了变异”,另一种表述是“中国政治文化发展受到了西方的影响”。众所周知,人权通常被视为西方政治文化的产物。人权之于中国,这两种表述的实质区别在于是否承认中国社会发展的自主性。前一种表述实际暗含了一个假定,即,清朝灭亡时,中国传统政治文明已经宣告失败,中国这个“容器”已经空了,西方政治文明入主中国,于是中国社会为了适应新的主导思想而发生变动,并且以是否“像西方”来作为转型成功的标准。

  然而,历史的进程并非如此。对于文化和政治传统,我们需要有所分别。杜维明曾说,在中国文化的发展过程中,有两种儒家相互冲突,那就是被现实政治利用的儒家和希望通过道德理想来转化现实政治的儒家。清朝政权的崩溃,是对纯粹为现实政治服务的儒家一个致命的打击,但是这并不表示,中国人的文化认同和中华民族的集体记忆,完全和儒家没有关系了。儒家仍然是中国人的文化认同,而在这个基础上,怎样重新建构出一个现代的政治制度,是一个最严肃的大问题; 这也是我们所讲的国家建设的自主性。

  我们的传统文化不死,我们的政治目标仍在;失效的只是传统政治的手段,因而需要依据新的情况选择适合此目标的手段。但在此过程中,特别要强调的是,不能放弃国家建设、社会发展的自主性。按照“中国梦”的构想,也就是要守住我们的文化自信。社会管理的手段虽然要借鉴西方,但具体实施会受制于中国目标和中国国情。

  人权的进步并非一蹴而就,需要政府与社会各方面的合力共建;同时,人权永远只能是某一具体群体的人权,中国在促进人权发展的过程中必然使人权建设具有了强烈的中国性。言论自由如此,法律面前的平等、男女平等、人身自由、受教育权、工作权等亦莫不如此。

  发源于西方的人权文化是一个从理念、制度到实践层面的整体。这好比一台巨大的机器,以“成果”形式体现并由简短文字表述的人权理念,只是此精密机器的宣传材料,而机器制造过程与现实运作才是其技术核心。在当下,西方人权文化看上去很有魅力,国人会羡慕种种被宣传甚至放大的效应。但人权理想在中国的实现涉及中国社会的改造,而此种改造又不能摆脱传统中国在“思想与物”这两方面的制约,这就是人权建设的中国性。从长远结果上看,中国的人权建设会吸收欧美文化,但我们的人权建设不会变成西方人权文化的复制品。我们参与全球人权建设,必然会在吸纳西方人权理念后,结出人权的善果;同时会使现有的人权理念变得更丰富、更多样和更具包容性。

  再进一步讲,虽然目前西方词汇在人权话语中居于主导地位,但对中国人而言,“道”从来都是“天下性”的,是超越国界的。代天立言的,不可能是某国议会或总统;而可以用来验证“道”的,亦只能是本国国民的切身感受,而非别国国民的经验。既然道无偏私,遍及中西,那么,也就不存在西方的话语权,中国人亦可以解释现代政治之道应为何物。西方虽然提出了“民主、自由、人权”,但并不能永久地垄断解释权;这些语汇在中国,也会被注入中国内涵,获得更加强大的生命力。

  2.政治局势的平稳

  从历史来看,无政府主义虽然一直有人提倡,却不能行之有效。国民的人权,需要政府创造条件来实现,比如人身自由和逮捕程序,如果没有政府的控制,那么只能是私力救济,虽然避免了政府滥用权力的情况,但人权仍然得不到实现。又比如少数人的权利、儿童之权利、禁止宣传战争和鼓吹岐视、社会保障、初等教育免费。或者说,几乎所有人权的实现,都离不开政府。

  政府是否履行它在人权方面的国家义务,固然有态度方面的原因,但也和政府的注意力有关。设想政权不稳的情况下,理所当然地,政府会把注意力放在巩固政权上,它会更关心军队建设、和反对派做政治斗争、加大税收、强化警察体制等;国民权利在政府注意的视域内必然被排在靠后序列。尤其是局势动荡,国家进入紧张状态,这对人权的影响是致命的。

  中国政治有其自身的需求。以近代宪法的发展为例。从清末立宪到北洋时期,中央政权一直受到威胁,这一时期的宪法条文集中于权力分配,对公民权利则无睱顾及。及至国民政府时期,国家在形式上完成了统一,中央政权对国家的控制力增强,此时,国家建设便可以渐次展开,对少数人的权利、工作权与工作条件、教育之权利、相当生活水准等人权也开始在宪法中加以规定。而新中国建立以后,对于人权的保障,1954年宪法和1982年宪法的规定是较为充分的;《中国人民政治协商会议共同纲领》、1975年与1978年宪法规定则较少。究其原因,《共同纲领》制定时期,解放战争还未彻底结束,局势仍然很紧张,军事斗争仍是必须,这时讲求普遍人权,没有条件。至1954年,政权巩固,国内团结,政府制定的宏观战略放到了改善国民的政治、经济、社会与文化生活方面。1954年宪法在第三章“公民基本权利和义务”中,用了14个条文来规定中国公民享有的广泛的权利、自由,这些基本权利自由的规定,对于中国这样一个有着几千年文明史、其中封建传统和思想意识又比较强大的国家来讲,应当说具有划时代意义。后,国家进入“文革”时期,想象中的阶级夺权使得局势又趋严峻,打击敌人成了政治生活的主题。及至拨乱反正,改革开放,重回到正常的社会生活,我们把社会主要矛盾确定为“人民日益增长的物质文化生活需求与落后的社会生产之间的矛盾”,以发展社会生产力和最大限度实现公民基本权利为价值取向,人权事业才得以再次起步。所以,人权事业需要一个“安定团结的政治局面”。一方面,人权的实现尚需要更为广泛的政治、经济、社会层面的变革;另一方面,所谓“牵一发而动全身”,人权问题就是一发,解决它却需要全盘重新布局。在平稳中求改进,才能真正符合中国人权事业的“务实推进原则” 。

  3.经济方面的进步

  经济进步对人权的影响同时存在于经济和政治两个方面。

  首先,国民的经济、社会、文化权利的实现,多数以国家经济状况的良好为前提。比如工作权,这是政府无法通过政治手段来保障的,只有依靠良性的国民经济本身来创造足够多的就业机会。又如社会保障、对家庭之援助、初等教育免费、享受最高的体质和心理健康、参加文化生活的权利,皆以大量的国家财政支出为前提。2010年数度公开征求意见的《社会救助法》(草案)最终搁浅,很大程度即因为国家财力难以支持。而国家的财政支出来源于税收,由于税率不可能无节制地提高,所以只能依靠国内生产总值本身的增长来实现税收的增加,进而促进相关人权的实现。

  其次,如果经济落后只有经济方面的影响的话,也只是依赖财政支持的部分人权得不到保障;但是,在总产出有限的前提下,由于国家消费与国民消费的竞争关系,“经济落后所导致的政治后果”对中国近代的人权建设产生了更为深刻的影响。回顾近代的危局,国家需要大量税收来满足国家消费的需求,但是,由于总产出有限,只能通过削减国民消费来实现这一目标。为了实现有效的征收,不断强化对国民的控制,政治、经济制度亦随之发生根本性变化,此种变化对于国民公民权利与政治权利的实现影响深远。我们在前文中所讲“中国梦”就是“要实现国家富强、民族振兴、人民幸福”,这实际上也显示出国家经济发展与国民权利之间的关联,国力强大是实现人民福祗的物质基础。离开经济方面的进步,谈人权的实现,只能是一场黄梁美梦。

  “中国梦”说,“每一个人都有追求幸福生活、享受幸福生活的权利”。这就是最朴素也是最真实的人权。国家建设的目的,旨在为人人得享这样的人权创造宽松的外部环境;我们的“中国道路,最终都要落到老百姓的幸福生活上”。人权入宪十年,在历史长河中不过短暂的一瞬,但从社会发展的必然趋势看,这毋宁是漫长演进的开端,亦是此后进步的基础。我们已经迈出了坚定的步子,就绝不会走回头路。

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